Die Seidenstrassen-lllusion

Über Hunderte von Jahren hinweg hatten die grossen Handelsrouten vom Mittelmeerraum über Zentralasien bis an die Küste des Nordpazifiks eine magische Anziehungskraft. Hier verbanden sich kaufmännische Interessen mit kulturellen und sozialen Kräften, die weit über lokales Beharren hinausweisen wollten. Als dann der deutsche Geograph Carl Ritter im Jahr 1838 den Begriff von der Seidenstrasse bildete, erhielt das Netz der Verbindungen und Stützpunkte eine höchst einprägsame Formel, die bis heute nichts von ihrer geradezu mythischen Qualität verloren hat.

Im Gegenteil. Seit einiger Zeit gewinnt dieses Label mitsamt seinen realen und spekulativen Hintergründen eine neue, dramatische Dynamik. Denn 2013 präsentierte der chinesische Staats- und Parteichef Xi Jinping ein Projekt, das zur wichtigsten geostrategischen Achse für die Aussenwirtschaftspolitik des Reichs der Mitte werden soll. Die ehrwürdige Seidenstrasse wird – so laufen die Intentionen Pekings – in ein weitgespanntes Geflecht von sogenannten «Neuen Seidenstrassen» transformiert. Diese neuen Wege und Seitenlinien nutzen alle modernen Industrien und Technologien, um Staaten, Regionen und Städte zwischen Europa und dem Südchinesischen Meer in einen komplexen Handelsverbund einzubringen.

Die Regie liegt in den Händen der Chinesen. Sie offerieren Dienstleistungen vom Bau von Häfen bis zum Ausbau elaborierter Telekommunikation, von der Förderung des Strassenverkehrs bis zu kulturellem Cross-over. Doch solcher Einsatz hat seinen Preis. Er schafft Abhängigkeiten und soll damit auch politische Vormachtambitionen im asiatischen Raum und über ihn hinaus unterstützen. – Der Essay des Politologen und Sinologen Sebastian Heilmann, der unser Thema wie kaum ein anderer kennt, zeigt auf, dass es an der Zeit ist, dem Grossprojekt mit einer gebührenden Portion Skepsis zu begegnen – und damit auch die Rolle der Europäer für den künftigen Umgang mit der Volksrepublik China zu überdenken. Ich wünsche Ihnen interessante Lektüre.

Dr. Hans-Dieter Vontobel

Zürich, im Dezember 2020

Die Seidenstrassen-lllusion

Mythen und Realitäten eines eurasischen

Superkontinents unter chinesischer Vorherrschaft

Sebastian Heilmann

lllustrationen Martial Leiter

Sebastian Heilmann hat den Lehrstuhl für Politik und Wirtschaft Chinas an der Universität Trier inne und ist einer der international profiliertesten China-Experten aus Europa. Von 2013 bis August 2018 war Heilmann als Gründungsdirektor und CEO des in Berlin ansässigen, international aktiven Mercator Institute for China Studies (MERICS) tätig. Unter seiner Führung entwickelte sich MERICS zu einer der einflussreichsten europäischen Institutionen der Chinaforschung. Heilmanns international ausgerichtete Forschungs- und Publikationstätigkeit behandelt Chinas Regierungssystem, Wirtschaftspolitik und Aussenbeziehungen. Er ist Hauptautor und Herausgeber des in deutscher und amerikanischer Fassung 2016 bzw. 2017 erschienenen Standardwerkes Das politische System der VR China / China‘s Political System. 2018 erschien seine Monographie Red Swan: How Unorthodox Policy Making Facilitated China’s Rise in englischer und chinesischer Sprache in Hongkong. In diesem Werk legt Heilmann dar, wie das Zusammenwirken von langfristiger Entwicklungsplanung mit dezentralen Experimentalprogrammen eine unerwartete Agilität in Chinas wirtschaftlicher und technologischer Entwicklung ermöglichte.

Martial Leiter 1959 wurde 1952 im neuenburgischen Fleurier geboren. Seine Zeichnungen wurden und werden in renommierten Zeitungen publiziert. 1993 erschien sein Buch «Ein anderer Planet» im Limmat Verlag Zürich, und «Les Ombres éblouissantes»im Verlag Les Cahiers dessinés in Paris. Er lebt in Lausanne.

Einleitung

Kein anderes internationales Entwicklungsprogramm hat in diesem Jahrhundert so kontroverse Reaktionen hervorgerufen wie das 2013 von Chinas Staats- und Parteichef Xi Jinping initiierte Projekt der «Neuen Seidenstrassen». Gleich, ob es sich um transkontinentale Bahntrassen, neue Pipeline-Netze in Zentralasien und Sibirien, die Beteiligung an Häfen in europäischen Ländern oder um Sonderwirtschaftszonen in Weissrussland handelt: Die «Neuen Seidenstrassen»[1] bieten eine Projektionsfläche für Hoffnungen auf neue Formen der «Konnektivität» oder gar die Entstehung eines eurasischen «Superkontinents» (Kent Calder) als Kraftzentrum der Weltwirtschaft im 21. Jahrhundert.

In kommerziell erfolgreichen Publikationen beschwört der Historiker Peter Frankopan die Renaissance der alten Seidenstrassen als «Herz der Welt». Ausgehend von einer strukturellen Verschiebung von Macht und Wohlstand nach Asien («Veröstlichung») sehen Autoren wie Parag Khanna das Zusammenwachsen Asiens, angetrieben von China als Kraftquelle, zu einem immer enger verflochtenen Ganzen als Vorstufe zu einer «Asiatisierung der Welt». Krisenerscheinungen und politische Spannungen wie auch Selbstbezüglichkeit und Pessimismus im Westen werden in diesem Narrativ kontrastiert mit einem ungehemmten asiatischen Fortschrittsglauben und einer Konvergenz Asiens hin zu verbindenden «asiatischen Werten».

In offenem Widerspruch zu diesen Verheissungen weckt die Seidenstrassen-Initiative zugleich Ängste vor einer von China angetriebenen Achse autokratischer Systeme, die internationale Beziehungen und Weltwirtschaft langfristig dominieren könnte. Die am stärksten zugespitzte Gegenerzählung stammt aus den USA – in der Form von offiziellen Strategiepapieren zu Sicherheits- und Verteidigungsfragen wie auch konfrontativ warnenden Reden von Mitgliedern der Trump-Administration. China firmiert in offiziellen amerikanischen Stellungnahmen als «revisionistische Macht» im strategischen geopolitischen Wettbewerb mit dem Westen. China exportiere sein autoritäres und staatswirtschaftliches System mit allen Mitteln und locke finanzschwache Empfängerländer von Seidenstrassen-Projekten gezielt in «Schuldenfallen» und wachsende Abhängigkeit gegenüber China.

Auch in Europa werden Misstrauen und Kritik gegenüber Peking immer deutlicher vernehmbar. Gleich, ob es sich um EU-Institutionen, Staats- und Regierungschefs von Mitgliedstaaten, wirtschaftliche Interessengruppen oder Umweltorganisationen handelt: Klagen über fehlende Transparenz und mangelnde Umwelt-, Sozial- oder Fiskalstandards in chinesischen Grossprojekten wie auch über nicht eingelöste Versprechen oder gar Übervorteilung sind unüberhörbar. Die europäische Kritik gegenüber China wird allerdings bislang nur selten in konfrontativ-feindseligem Ton formuliert: Hoffnungen auf kooperative Beziehungen mit China und die Entwicklung gemeinsamer Regeln für einen stabilen Austausch sind in Europa – anders als in den USA – trotz wachsenden Misstrauens immer noch lebendig.

Dieser Essay bricht die kontroverse Diskussion um das Seidenstrassen-Programm auf vier Fragekomplexe herunter:

- Wie steht es um die historisch und politisch begründete Glaubwürdigkeit und um die Wirkungsmöglichkeiten des Vorhabens?

- Welche Zielsetzungen – offiziell kommunizierte wie auch verdeckt verfolgte – können wir auf der chinesischen Seite feststellen? Und mit welchen Mitteln werden diese Ziele umgesetzt?

- Was sind die bisher sich manifestierenden Konsequenzen? Worin bestehen Chancen und Gefahren des Seidenstrassen-Programms? Wer profitiert von diesem Programm?

- Wie können und sollten sich europäische Regierungen und Gesellschaften gegenüber diesem Grossprojekt positionieren?

Eine unabdingbare Klärung gleich zu Beginn: Dem Grossprogramm der «Neuen Seidenstrassen» liegt kein fixierter, ausformulierter Masterplan zugrunde. Vielmehr geht die chinesische Regierung explorativ vor, so dass im Zeitverlauf viele Nachjustierungen und neue Schwerpunktsetzungen erfolgen. Wir erkennen hierin ein für das chinesische politische System typisches Zusammenwirken von zentralen parteistaatlichen Vorgaben in Form von langfristigen Zielen einerseits und dezentral zu entwickelnden Massnahmen von Provinzen, Städten, Ministerien oder Staatsunternehmen andererseits. Da all diese Initiativen in eine kaum zu überblickende Vielzahl von Einzelprojekten in unterschiedlichsten Zielländern münden, stossen kleinteilige Betrachtungen in Form etwa von Reportagen zu Erfolgen oder Fehlentwicklungen einzelner Projekte schnell an die Grenzen der Verallgemeinerungsfähigkeit. Grundsätzlich ist festzuhalten, dass vom chinesischen Selbstverständnis her die «Neuen Seidenstrassen» nicht ein von Marktkräften vorangetriebenes Integrationsprojekt sind, sondern ein politisch gelenktes Entwicklungsprogramm in der Gesamtverantwortung der Kommunistischen Partei Chinas.

1 Dieser Text folgt der im Deutschen verbreiteten Bezeichnung «Neue Seidenstrasse(n)». Seit 2015 benutzt die chinesische Regierung als ausführliche englische Bezeichnung «Silk Road Economic Belt and 21st Century Maritime Silk Road» (丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路). Als Kurzbezeichnung wird seit 2015 offiziell «Belt and Road Initiative» (BRI, 一带一路 倡议) genutzt. Die wörtliche deutsche Übersetzung («Ein-Gürtel-Eine-Strasse-Initiative») klingt derart ungelenk, dass auch die chinesischen Botschaften in Berlin und Bern häufig den Begriff «Seidenstrassen-Initiative(n)» oder «Neue Seidenstrasse(n)» benutzen.

Idealisierung und Instrumentalisierung der historischen Seidenstrassen

Als Xi Jinping am 7. September 2013 während einer Rede an der Nazarbayev-Universität in Astana offiziell das Programm der «Neuen Seidenstrassen» aus der Taufe hob, beschwor er in eindringlichen Worten die glorreichen Erfahrungen der historischen Seidenstrassen als Inspiration für die Ausgestaltung zwischenstaatlicher Beziehungen im 21. Jahrhundert. Demnach hätten chinesische Gesandte während der Han-Dynastie (206 v. Chr. bis 220 n. Chr.) die Türen für freundschaftliche Kontakte zwischen China und Zentralasien, ja Asien und Europa in transkontinentaler Dimension geöffnet. Seine Heimatprovinz Shaanxi sei direkt am Ausgangspunkt der historischen Seidenstrasse gelegen, von wo aus über zwei Jahrtausende nicht abreissende Ströme von Karawanen, Händlern, Handwerkern und Gelehrten nicht nur Güter transportiert, sondern durch kulturellen Austausch auch Fortschritte in der menschlichen Zivilisation erst ermöglicht hätten.

Dieser von Xi reklamierte Brückenschlag wirft natürlich Fragen auf: Handelt es sich bei dem chinesischen Projekt wirklich um die Wiederbelebung historischer Handelswege? Können sich die chinesischen Pläne für einen integrierten Kontinent Eurasien auf historische Vorbilder berufen? Oder konstruiert die chinesische Regierung unter Rückgriff auf historische Seidenstrassen eine verharmlosende Legitimation für im Kern macht- und geopolitische Zielsetzungen?

Der Begriff «Seidenstrasse» wurde von dem deutschen Geographen Carl Ritter 1838 auf der Grundlage historischer Reiseberichte geprägt und von seinem Schüler Ferdinand von Richthofen, der mehrjährige Forschungsreisen in Asien und China durchführte, von 1877 an popularisiert: als geographisch variable Bezeichnung für historisch phasenweise florierende, aber immer wieder unterbrochene und neu organisierte Handelswege zwischen China und Europa. Im Gefolge dieser Begriffsprägung setzte eine intensive Beschäftigung mit der wechselhaften Geschichte der Seidenstrassen ein, die in der europäischen Öffentlichkeit im 20. Jahrhundert immer wieder lebhaftes Interesse und auch viele romantische Phantasien bis hin zu populären Abenteuerromanen hervorbrachte.

Dass die Seidenstrassen-Faszination ungebrochen ist, belegen die weithin rezipierten Publikationen des in England lehrenden Historikers Peter Frankopan. Dieser legte eine Interpretation der Geschichte der Seidenstrassen vor, die in wesentlichen Elementen den eingangs genannten Einschätzungen von Xi Jinping Recht zu geben scheint. In dieser Sichtweise repräsentierten die Seidenstrassen über Jahrhunderte das «Zentralnervensystem der Welt» und – dank des Austauschs von Ideen und Gütern zwischen Völkern, Kulturen und Kontinenten – eine «inklusive globale Vergangenheit». Was wir seit 2013 mit der Renaissance der Seidenstrassen erlebten, sei daher eine Wiederbelebung transkontinentaler Netzwerke und Zusammenarbeit.

Diese Entwicklungen, so Frankopan, stünden in fundamentalem Widerspruch zu der Situation im Westen, die von nationalen Alleingängen, gesellschaftlichem Pessimismus und Abstiegsängsten geprägt sei. Vorbei sei die Zeit, in der politische Entscheidungen mit globalen Auswirkungen vornehmlich in Paris, London oder Berlin getroffen worden seien. Stattdessen fielen solche Entscheidungen nun in Peking, Moskau, Teheran, Riyad oder Delhi. Wichtigster Katalysator dieser Neukonfiguration von Weltpolitik und Weltwirtschaft seien die Seidenstrassen-Initiativen unter der Führung Pekings. Während die Staaten entlang der wiederbelebten Seidenstrassen «auf natürlichem Wege» zusammenwüchsen, stünden die USA unter Trump zunehmend isoliert da. Auch die Europäer, gefangen in Selbstbezüglichkeit und Melancholie, hätten dem chinesischen Transformationsimpuls für Eurasien wenig entgegenzusetzen. Aus diesen Gründen sei es eine Illusion zu glauben, der weitere Ausbau der eurasischen Vernetzung sei noch irgendwie aufzuhalten.

Der idealistischen, teils gar deterministischen Interpretation Frankopans lassen sich zahlreiche gewichtige Argumente entgegenhalten. Aufgrund neuer Befunde der historischen und archäologischen Forschung lässt sich keineswegs davon sprechen, dass der chinesische Kaiserhof der Han-Dynastie im zweiten vorchristlichen Jahrhundert gezielt Delegierte entsandte, um mit Nachbarvölkern in Handelsbeziehungen einzutreten. Vielmehr spricht sehr viel dafür, dass die chinesischen Herrscher angesichts wiederkehrender militärischer Einfälle von Nomadenvölkern versuchten, sich mittels wertvoller Güter (Seide, Silber) Waffenruhe an ihren Grenzen oder Unterstützung von dritter Seite zu erkaufen. Auch die im öffentlichen Bewusstsein im Westen oft anzutreffenden (und von China gerne verstärkten) Stereotypen von Händlerkarawanen, die schwer beladen über tausende Kilometer Produkte von China nach Westen brachten, halten einer kritischen Prüfung nicht stand. Vielmehr haben wir es bei den historischen Seidenstrassen mit unzähligen, nicht zusammenhängenden, in alle Himmelsrichtungen verlaufenden Routen zu tun, die teils noch weiter östlich, nämlich in Japan oder Korea, ihren Ausgang nahmen.

Die Identifikation von eindeutigen Anfangs- und Endpunkten transkontinental verlaufender Handelsverbindungen ist mit anderen Worten eine nachträgliche Konstruktion – ein historisches Artefakt. Typischerweise handelte es sich nämlich nicht um Langstreckenhandel, sondern um Güteraustausch im näheren Umfeld, zwischen einzelnen Oasen beispielsweise, durchgeführt von kleineren Gruppen zentralasiatischer Händler. Nur selten, zumindest während der Han-Dynastie, waren überhaupt chinesische Kaufleute beteiligt.

Ferner sind die im Vergleich zu heute fundamental unterschiedlichen Kontextbedingungen zu betonen: In der über Jahrhunderte reichenden Zeitspanne der Kontakte über die Seidenstrassen existierten keine klar definierten Formen von Staatlichkeit. Der grenzüberschreitende informelle Handel war möglich, da an den Nahtstellen der damaligen Reiche lediglich dünn besetzte staatliche Aussenposten existierten. Im Wesentlichen war der damalige grenzüberschreitende Handel das Werk autonomer, durch wirtschaftlichen Austausch verbundener Nomaden oder Stämme ohne zentralstaatliche Aufsicht und Lenkung. Die politische Bedeutung dieser Transportrouten war verschwindend gering.

Der Kontrast zu Chinas «Neuen Seidenstrassen» – ausgehend von den Planungen des Parteistaats unter Xi Jinping, begleitet von einer Propagandaoffensive und gestützt auf Staatskonzerne und staatliche Förderbanken – könnte grösser kaum sein. In der Gesamtschau lassen sich die von Peking bemühten historischen Analogien interpretieren als Teil einer gewieften Strategie zur Verbreitung einer neuen transkontinentalen Erzählung – im Dienste der geopolitischen Ziele Chinas. In der Tradition des chinesischen Kaiserreichs, so die offizielle Erzählweise, sei die Volksrepublik nämlich eine Grossmacht neuen Typs: nach aussen offen, primär interessiert an wirtschaftlichem Austausch und an Kooperationsbeziehungen zum allseitigen Nutzen. Peking bietet mit dieser Erzählung den entlang der geplanten Wirtschaftskorridore regierenden Herrschern die Chance, ihrerseits die Seidenstrassen als Bezugspunkte für eine glorreiche Vergangenheit als Grossreiche (Persien, Osmanen) oder als unabhängige Steppenvölker (zentralasiatische Staaten) heranzuziehen – mit dem Nebeneffekt der politischen Legitimierung heutiger autoritärer Herrscher.

In der europäischen Öffentlichkeit ist das oft unkritische Echo auf Chinas Seidenstrassen-Narrativ Ausdruck der romantischen Verklärung einer nebulösen Vergangenheit: eine idealisierende Metapher für friedvolle transkulturelle Austauschbeziehungen. Die Romantisierung der historischen Seidenstrassen hatte Xi Jinping 2013 in seiner Rede an der Nazarbayev-Universität in bildhafter Sprache ausgedrückt: Ihm sei, als vernehme er das Läuten von Kamelglöckchen, zurückgeworfen als Echo von den Bergen, und das Kräuseln von Lagerfeuerrauch in der Wüste. Wenn in europäischen Reaktionen auf das Seidenstrassen-Programm solche romantischen Kamelkarawanen-Bilder aufgegriffen werden, drückt sich darin womöglich die Sehnsucht nach einer heilen Welt aus, die als Gegenentwurf zu aktuellen Schwierigkeiten westlicher Staaten und zur unerwünschten Wiederkehr geopolitischer und ideologischer Grosskonflikte erhofft wird. Solche Selbstzweifel sollten aber nicht dazu führen, der Instrumentalisierung der historischen Seidenstrassen für die Zwecke autoritärer Regierungen auf den Leim zu gehen.

Ein flexibles und offenes Ökosystem: Ziele und Instrumente des Seidenstrassen-Programms

Während der offiziellen Vorstellung der Seidenstrassen-Initiativen im Jahr 2013 sprach Xi Jinping zunächst nur von zwei geographischen Komponenten: einem landbasierten «Seidenstrassengürtel» zur Verbindung von Nordwestchina mit Zentralasien bis nach Mitteleuropa und einer «Maritimen Seidenstrasse», die die chinesische Küste über den Indischen Ozean und den Suezkanal mit Europa bzw. dem Nahen Osten verbinden soll. Seit 2013 hat die chinesische Führung in Reden, Weissbüchern und Aktionsprogrammen Prinzipien, Ziele und Instrumente dargelegt:

- Normen und Prinzipien: Solidarität, Inklusivität und Kooperation zum gegenseitigen Nutzen zwischen Nationen unterschiedlicher Rassen, Glaubensrichtungen und Kultur.

- Übergeordnete Zielsetzungen: Förderung der Wohlfahrt der Staaten entlang der Seidenstrassen, der regionalen wirtschaftlichen Kooperation, des Austauschs und des Lernens zwischen Zivilisationen sowie von Frieden und Entwicklung.

- Spezifische Instrumente: Schaffung von fünf «Verbindungen» (Politikkoordination, Infrastrukturausbau, ungehinderter Handel, Finanzkooperation, Vernetzung zwischen Völkern). Diese neuen Formen der Konnektivität sollen konkret durch sechs Landkorridore, drei seebasierte «blaue Wirtschaftspassagen», 50 Sonderwirtschaftszonen sowie Freihandels-, Investitions- und Währungsvereinbarungen gefördert werden.

In der Praxis sieht die Arbeitsteilung in den meisten Projekten so aus: Die chinesische Seite stellt den überwiegenden Teil von Finanzierung, Expertise und Vertragsunternehmen für den Ausbau der neuen Konnektivität. Die beteiligten Länder bieten China im Gegenzug Zugang zu ihren Rohstoffen und öffnen ihre Güter- und Finanzmärkte. Längerfristig sollen sie sogar ihre Pläne zur wirtschaftlichen Entwicklung mit China koordinieren.

Strategische Priorität erhielten die Seidenstrassen-Initiativen durch die Aufnahme in die Parteiverfassung der Kommunistischen Partei Chinas (KPC) im Oktober 2017. Dadurch wurden alle Organe der KPC und deren Mitglieder auf die Verwirklichung der Ziele des Seidenstrassen-Programms verpflichtet. Eng damit verbunden ist das von Xi Jinping geprägte aussenpolitische Konzept einer «Schicksalsgemeinschaft der Menschheit», das 2018 in die Staatsverfassung der VR China aufgenommen wurde und darauf zielt, neue und gerechtere Formen globaler Zusammenarbeit jenseits westlicher Dominanz zu verwirklichen.

Beim Blick auf die institutionelle Unterfütterung der Seidenstrassen-Initiativen und führend beteiligte innerchinesische Akteure wird deutlich, dass ökonomische Ziele am Ausgangs- und im Mittelpunkt stehen. In der Regierung, dem chinesischen Staatsrat, wurde eine hochrangige Lenkungsgruppe für die Seidenstrassen unter der Führung eines Vizepremiers für die Entscheidungsvorbereitung und bürokratische Abstimmung errichtet. Bezeichnenderweise dominieren in diesem Gremium die Wirtschaftspolitiker. Die aussenpolitische Bürokratie ist nur schwach repräsentiert; das Militär, so lange es nicht zu Spannungsfällen kommt, nicht beteiligt. Das Tagesgeschäft der Koordination liegt in den Händen der Nationalen Entwicklungs- und Reformkommission, also der ehemaligen Planungsbehörde. Die Entwicklungsziele der Seidenstrassen-Initiativen sind integriert in Chinas nationale Entwicklungsplanung, die sich etwa im 13. Fünfjahrplan für die Jahre 2016-2020 findet.

Für das Verständnis des Seidenstrassen-Programms unabdingbar ist es, dass trotz der hierarchischen Strukturen keine detailliert ausgearbeiteten «Top-down»-Vorgaben existieren. Stattdessen geben die einschlägigen Programme lediglich einen Handlungsrahmen vor, der von Ministerien, Parteiorganen und Regierungen auf der Provinz- und Stadtebene, von Staatsunternehmen und Staatsbanken mit Leben erfüllt werden muss. Diese Flexibilität in Ausgestaltung und Umsetzung ermöglicht beständige Anpassungsfähigkeit und ein exploratives Vorgehen, das auf neue Chancen, Rückschläge oder Kritik schnell reagieren kann.

Im Zeitverlauf lassen sich seit 2013 mehrfache Anpassungen und Schwerpunktverschiebungen identifizieren. So wurde etwa die regionale Ausdehnung um Afrika, Lateinamerika und die Karibik, ja bis in die Polarregion («Polar-Seidenstrasse») erweitert. Und sicherheitspolitische Ziele wurden neu in die Agenda aufgenommen: Zum Schutz chinesischer Staatsbürger und Firmenvermögen im Ausland ist nun offen der Einsatz der chinesischen Armee und neuerdings auch privater chinesischer Sicherheitsfirmen vorgesehen. Mit Djibouti verfügt die Volksrepublik erstmals über eine Militärbasis im Ausland.

In den ersten Jahren nach 2013 lag der chinesische Fokus auf der Erfüllung quantitativer Kennziffern: Realisierung von Grossprojekten, Schaffung von Arbeitsplätzen, Ausweitung des Handels usw. Unter dem Eindruck internationaler Kritik an Umweltzerstörung, Überschuldung und Korruption traten ab 2017 neue Aufgaben auf die Agenda, insbesondere eine verstärkte Aufsicht über Investitions- und Unternehmenstätigkeiten, finanzielle und ökologische Nachhaltigkeit sowie verbesserte Beteiligungsmöglichkeiten von Unternehmen und Arbeitskräften in den Zielländern von Seidenstrassen-Projekten.

Eine wichtige inhaltliche Erweiterung verdeutlichte das neu eingeführte Konzept der «Digitalen Seidenstrasse». Diese Initiative zielt auf den Aufbau von neuen Telekommunikationsnetzen, lokalen Datenzentren und Digitalwirtschaft in Entwicklungs- und Schwellenländern. Flankiert wird die «Digitale Seidenstrasse» durch eine «Weltraum-Seidenstrasse»: die Etablierung eines international nutzbaren chinesischen Satellitennetzes für Zwecke der Navigation, Kommunikation und Überwachung. Gegen die Technologieführerschaft der Industrieländer gerichtet ist die Identifizierung des «globalen Kampfes» um technische Standards. Hier beschränkt sich China nicht auf den sichtbaren Export von technischer Infrastruktur durch Unternehmen wie Huawei oder China Mobile. Oft eher im Verborgenen ablaufend, aber längerfristig mindestens ebenso wichtig, sind finanziell gut ausgestattete Schulungs-Programme für Medien- und Informationsmanagement (inkl. digitale Zensur und Propaganda) sowie zur Etablierung von Cybersicherheitsgesetzen nach chinesischem Vorbild.

Ein prägnantes Beispiel für die beständige Um- und Neugestaltung der Seidenstrassen-Agenda bietet die sogenannte «Gesundheits-Seidenstrasse». Der Begriff wurde schon 2017 in einem Abkommen mit der Weltgesundheitsorganisation erwähnt, fristete zunächst aber ein Schattendasein. Xi Jinping griff im März 2020 das Konzept im Kontext der Corona-Pandemie auf, um sich als Mitgestalter globaler Gesundheitspolitik zu profilieren. Zunächst war unklar, welche konkreten Massnahmenprogramme mit dem neuen Schlagwort verbunden sein könnten. Die chinesische Diplomatie aber startete über chinesische Botschaften und Grossunternehmen ein weltweites Hilfsprogramm für den Versand von medizinischer Schutzkleidung und Corona-Testkits. Die «Gesundheits-Seidenstrasse» diente als weltweit sichtbares Banner, um der globalen Öffentlichkeit eine verantwortungsvolle und hilfsbereite Haltung Chinas zu demonstrieren. Die positiven Image-Effekte kamen zu geringen Kosten, da die Lieferungen von medizinischer Ausrüstung deutlich weniger kapitalintensiv ausfielen als grosse und langwierige Infrastrukturprojekte.

Auf dem Weg zum Hegemon? Das Zerrbild eines chinesischen «Marshall-Plans»

In der ersten Zeit nach Vorstellung der Seidenstrassen-Initiativen wurden diese im Ausland vielfach als reines Prestigeprojekt des chinesischen Staats- und Parteichefs belächelt. Aufgrund der Grösse der in Gang gesetzten Vorhaben und einer sich daraus ergebenden Neugestaltung der internationalen Ordnung hat sich diese Einschätzung in ihr Gegenteil verkehrt. Nun werden die chinesischen Initiativen vielfach als Teil einer umfassenden geopolitischen Strategie oder eines offensiven Merkantilismus zum Aufbau einer chinesisch dominierten Hemisphäre interpretiert.

Oft wird in diesem Zusammenhang der Marshall-Plan der USA nach dem Zweiten Weltkrieg als Bezugspunkt für ein kontinentales Umgestaltungsprojekt herangezogen. Dies wird von der chinesischen Seite explizit zurückgewiesen und ist in der Tat nicht plausibel. Der Marshall-Plan ist insbesondere in Deutschland zu einem Mythos geworden, da er auf untrennbare Weise mit dem Wirtschaftsaufschwung der frühen 1950er Jahre verbunden wird. Die amerikanischen Hilfsgelder zielten aber darauf, dass sich die Westeuropäer untereinander politisch verständigen und die Kriegsgegnerschaft überwinden sollten. Die USA spielten also gegenüber einer geographisch und politisch eng definierten Gruppe von europäischen Staaten die Rolle des externen Förderers einer neuen Vertragsgemeinschaft und unterstützten die europäische Integration – vor dem Hintergrund der entstehenden Blockkonfrontation zwischen Ost und West. Der Umfang der Finanzzuwendungen (im heutigen Wert von ca. 115 Mrd. USD) verblasst angesichts dieser geopolitischen Bedeutung. Gleichsetzungen der Seidenstrassen-Initiativen mit dem Marshall-Plan führen also in die Irre.

Das Seidenstrassen-Programm formuliert keinen Masterplan zur Umgestaltung der Welt oder gar zur Herstellung chinesischer Vorherrschaft. Seit Jahrzehnten sehen sich Chinas politische Führung und aussenpolitische Eliten geleitet von Grundannahmen einer «unabhängigen Aussenpolitik des Friedens». Das «Reich der Mitte» verdient demnach eine zentrale Rolle in den internationalen Beziehungen. Diese Beziehungen werden aber im Kern durch den Wettbewerb von Nationalstaaten bestimmt. Und ausserdem versuchen «feindliche Kräfte» im Ausland, Chinas Aufstieg zu verhindern und die Regierung der KPC zu unterminieren. Da China aber den Zenit seiner Machtentfaltung noch nicht erreicht hat, dürfen in Fragen der nationalen Souveränität nur taktische, niemals aber substanzielle und dauerhafte Zugeständnisse (etwa durch Abtretung von Gebietsansprüchen) gemacht werden.

Seit der Machtübernahme von Xi Jinping 2012 zeigen sich zahlreiche Neuerungen und markante Akzentverschiebungen in Chinas Aussenpolitik. Zu den wichtigsten Anpassungen zählt ein offen artikulierter Führungs- und Gestaltungswillen, der sich deutlich von der zuvor betriebenen Kultur der aussenpolitischen Zurückhaltung unterscheidet. So spricht die chinesische Führung mittlerweile unverhohlen vom eigenen Land als «Grossmacht», die globale kollektive Güter zur Verfügung stellt (z.B. in Fragen des Umweltschutzes oder der Terrorismusbekämpfung). Die Pekinger politische Führung preist Chinas Entwicklungsweg als gegenüber dem Westen überlegene Alternative («China-Modell») und arbeitet offen darauf hin, dass der «China-Traum» vom «grossen Wiederaufblühen der chinesischen Nation» sich auch in der Setzung globaler Regeln widerspiegelt.

All dies bedeutet jedoch weder für die chinesische Aussenpolitik im Allgemeinen noch im Hinblick auf die Seidenstrassen-Initiativen, dass die Volksrepublik ein klar identifizierbares Programm mit dem Ziel globaler chinesischer Vorherrschaft verfolgt. Einigkeit unter den Entscheidungsträgern besteht eher darin, was verhindert werden soll: nämlich die Beeinträchtigung chinesischer Kerninteressen (politische Stabilität, nationale Souveränität, territoriale Integrität, wirtschaftliche Entwicklung) oder die Bildung einer machtvollen Anti-China-Allianz.

Generell zeichnet die chinesische Aussenpolitik eine Flexibilität aus, die in westlichen Politikzirkeln unterschätzt wird. So werden oft über viele Jahre benutzte aussenpolitische Schlüsselbegriffe oder Propaganda-Slogans schleichend mit neuen Inhalten gefüllt und umgedeutet. Dahinter steht ein für das gesamte chinesische politische System kennzeichnendes Muster: Typischerweise werden neue Politikprogramme von der Führung verkündet, ohne dass konkrete Umsetzungsschritte bereits durchgeplant sind. Das für die Seidenstrassen-Initiativen kennzeichnende explorative, experimentell-lernende Vorgehen bestätigt dieses Grundmuster. Chinas Grossprojekt der «Neuen Seidenstrassen» kann deshalb in folgender Weise charakterisiert werden:

- als Kernelement der unter Xi Jinpings Führung betriebenen Agenda, China als globale Führungs- und Gestaltungsmacht auf Augenhöhe mit den USA zu bringen.

- als Teil einer geo-ökonomischen Strategie, die darauf abzielt, durch wirtschaftliche Grossprojekte in den Zielländern dauerhafte Zugangs- und Einflussmöglichkeiten für China zu schaffen und Chinas Energie- und Rohstoffbedarf abzusichern.

- als Ausdruck einer transnational ausgerichteten Industriepolitik (Geo-Industriepolitik), die chinesische Unternehmen zu globalen Champions formen und die globalen Wertschöpfungsketten zugunsten Chinas umgestalten soll.

- als Vehikel zur aussenpolitischen Mobilisierung im Dienste einer Abkehr von der zuvor praktizierten Zurückhaltung in den internationalen Beziehungen.

- als aussenpolitische Komponente einer auf Xi Jinping zugeschnittenen Personalisierung und Zentralisierung des Entscheidungssystems.

Zwischenbilanz: Meilensteine auf den «Strassen des Wohlstands»?

In den Jahren 2018 und 2019 präsentierte die Führung der Volksrepublik China bei mehreren Gelegenheiten eine überaus positive Zwischenbilanz der Seidenstrassen-Initiativen. Demnach seien in zentralen Feldern der Infrastrukturkonnektivität sowie der Handels-, Finanz- und Industriekooperation grosse, greifbare Fortschritte erreicht, ja Meilensteine gesetzt worden. Mit den «Neuen Seidenstrassen» sei die Globalisierung in eine neue Phase der Offenheit und des Wachstums zugunsten aller Beteiligter eingetreten. Die Seidenstrassen symbolisierten «Strassen des Wohlstands».

Im Gegensatz zu diesen offiziellen Jubelstimmen äusserten sich westliche Unternehmen etwa in einem Bericht der Europäischen Aussenhandelskammer in Peking im Januar 2020 sehr kritisch über Status und Chancen des Seidenstrassen-Programms. Sie beklagten mangelnde Transparenz, unfairen Wettbewerb und systematische Bevorzugung chinesischer Unternehmen. China fördere mit den «Neuen Seidenstrassen» nicht einen regelgeleiteten Multilateralismus, sondern sei im Begriff, ein chinazentriertes «Nabe-und-Speichen»-Modell in seinen Handels- und Investitionsbeziehungen zu etablieren.

Wie lässt sich angesichts derart gegensätzlicher Einschätzungen eine nüchterne Zwischenbilanz ziehen? Das Seidenstrassen-Programm ist in China und weltweit zwar in aller Munde. Nahezu alle Auslandsprojekte mit chinesischer Beteiligung werden inzwischen diesem Programm zugeschlagen. Es existiert aber keine offizielle Definition oder Liste, welche Projekte verlässlich und verbindlich Teil des Programms sind. Weder liegt eine offiziell bestätigte geographische Übersichtskarte vor, noch wurden je eine offizielle Gesamtliste oder eine umfassende Aufstellung von Projektfinanzierungen veröffentlicht. De facto ist selbst der Startpunkt der Seidenstrassen-Projekte unscharf, da auch Projekte, die schon vor 2013 in Gang kamen, im Nachhinein vielfach umdeklariert wurden.

Grundsätzlich kann jedes chinesische Projekt im Ausland als Teil der Seidenstrassen-Initiativen ausgeflaggt werden. Es verwundert daher kaum, dass sich ein Wildwuchs von Veranstaltungen wie Tourismusmessen, Modeschauen, Marathonläufe, Kunstausstellungen oder Gesangswettbewerbe unter dem Label «Neue Seidenstrassen» herausgebildet hat. Zur Verbreitung der Prinzipien und Ziele der Seidenstrassen-Initiativen dienen diplomatische Grossveranstaltungen wie auch Unterhaltungsformate bis hin zu animierten Gutenachtgeschichten für Kinder in einer Vielzahl von Sprachen.

Dieser Wildwuchs beruht auf einer spezifischen Logik, die tief im politischen System Chinas verankert ist: Da die Seidenstrassen-Initiativen eine mit Xi Jinping als Person identifizierte, für Partei und Staat verbindliche Agenda darstellen, ist es für chinesische Funktionäre aller Ebenen opportun, jedes angestrebte Einzelvorhaben mit dem Etikett «Seidenstrasse» zu versehen, da damit die Verwirklichungschancen automatisch steigen. Auslandsprojekte unter diesem Label bieten etwa den Vorteil, leichter an Devisen zu gelangen und Kapitalverkehrsbeschränkungen besser überwinden zu können. Nicht einmal die Nationale Entwicklungs- und Reformkommission als zuständige Behörde hat nach eigenen Aussagen einen verlässlichen Überblick über alle betreffenden Projekte und Investitionssummen. Es verwundert daher nicht, dass westliche Schätzungen zum Gesamtumfang der Seidenstrassen-Projekte zwischen mehreren hundert Milliarden und acht Billionen US-Dollar schwanken.

Um das Gesamtvolumen von Seidenstrassen-Projekten einzuschätzen, sammeln westliche Denkfabriken (Center for Strategic and International Studies/CSIS, Washington; Mercator Institut für Chinastudien/MERICS, Berlin) kontinuierlich Informationen über Chinas Auslandsinvestitionen und Bauvorhaben im Ausland. Daraus ergibt sich folgendes Bild: Sowohl Direktinvestitionen als auch Infrastrukturvorhaben in den «Seidenstrassen-Ländern» erreichten ihren Höhepunkt zwischen 2015 und 2017; seitdem sind sie zurückgegangen. Der wichtigste übergeordnete Grund hierfür liegt im Abschmelzen der chinesischen Devisenreserven von rund vier auf drei Billionen US-Dollar. Im Gegensatz zum chinesischem Anspruch, den Yuan als Projekt-Währung zu etablieren, sind die Zielländer nämlich in erster Linie an Investitionen in US-Dollar interessiert. Nach Schätzungen des American Enterprise Institute (AEI) beliefen sich die abgeschlossenen Verträge für Infrastrukturvorhaben von 2013-2019 auf rund 450 Mrd. US-Dollar. Sie deckten damit den grössten Teil aller chinesischen Bauvorhaben im Ausland ab. Errichtet wurden vor allem Kohle- und Wasserkraftwerke sowie Strassen und Eisenbahnlinien. Beteiligt waren daran zu über 95% grosse chinesische Staatsunternehmen (China weist sieben der zehn grössten Bauunternehmen der Welt auf). Die regionale Verteilung ergibt, abgesehen vom Sonderfall Pakistan, keinen Schwerpunkt in Eurasien im engeren Sinne, sondern ein starkes Engagement in Afrika (Algerien, Äthiopien, Nigeria) und Südostasien (Malaysia, Indonesien, Bangladesch). Das AEI kam zu dem Schluss, dass in den ärmeren Ländern und speziell in denen entlang der Seidenstrassen gilt: China agiert eher als Bauherr denn als Eigentümer.

Anders stellt sich die Lage für Chinas ausländische Direktinvestitionen und Unternehmensbeteiligungen dar: Hier dominieren wohlhabende Länder und Märkte (USA, Grossbritannien, Deutschland, Schweiz), Rohstoff-Lieferanten (Australien, Kanada) und Steuerparadiese (Virgin und Cayman Islands). Stärker als in kostspieligen und meist renditeschwachen Infrastruktur-Projekten sind an ausländischen Direktinvestitionen auch chinesische Privatunternehmen prominent beteiligt.

Die von China bewegten Summen sollten nicht isoliert, sondern im Vergleich zu anderen Akteuren betrachtet werden. So ist Japan traditionell und weiterhin in mehreren Staaten Südostasiens grösster Investor. In Zentralasien sind neben China auch die Asian Development Bank und andere multilaterale Entwicklungsbanken aktiv.

Bei der Projektumsetzung in Ostmitteleuropa sollte das Augenmerk nicht nur auf die schlagzeilenträchtigsten Flaggschiffprojekte wie etwa die bisher nicht realisierte Bahnstrecke Belgrad-Budapest gerichtet werden. Denn 70% der chinesischen Investitionen in den sog. 17+1-Ländern erfolgen auf dem Westbalkan in Ländern, die noch nicht Mitglieder der EU sind und deshalb nicht an den grossen EU-Fördertöpfen teilhaben können.

Über die quantitative Erfassung von Seidenstrassen-Projekten hinaus lassen sich auch bestimmte qualitative Trends identifizieren. So gehen ungefähr 90% der Aufträge im Rahmen bisheriger Seidenstrassen-Vorhaben an chinesische Staatsunternehmen oder staatsnahe privatwirtschaftlich organisierte Unternehmen, aber nur etwa 7% an lokale und nur 3% an ausländische Firmen. Ausländischen Firmen bleibt also im Seidenstrassen-Kontext bislang meist nur eine Nischenrolle in Projektdienstleitungen wie etwa Qualitätskontrolle, Rechtsberatung und gelegentlich auch Kofinanzierung. Die Gründe für dieses signifikante Ungleichgewicht sind vielfältig. Ausschreibungsbedingungen sind intransparent und eröffnen westlichen Firmen keine fairen Beteiligungsmöglichkeiten. China exportiert im Grunde sein im Inland seit langem praktiziertes, staatlich gelenktes Investitions- und Beschaffungsmodell: Chinesische Projektträger (in der Regel Staatsunternehmen) kaufen ausschliesslich bei chinesischen Zulieferern ein, so dass ausländische Unternehmen per se ausgeschlossen bleiben. Einen offenen Wettbewerb kann es in diesem Modell auch deshalb nicht geben, weil chinesische Firmen vielfältige Subventionen wie verbilligte Kredite durch Staatsbanken oder Steuervorteile erhalten.

Dennoch wäre es falsch, von einem «Nullsummenspiel» zum einseitigen Vorteil Chinas zu sprechen. Es gibt entlang der «Neuen Seidenstrassen» wirtschaftlich positive Projektwirkungen etwa im Falle des weltgrössten «Trockenhafens» Khorgos an der Grenze von China zu Kasachstan. Auch Industrieparks oder Logistikzentren wie etwa in Weissrussland treffen in den Empfängerländern auf positive Resonanz und Dankbarkeit, sogar wenn die wirtschaftlichen Effekte im Gastland vorerst wenig greifbar bleiben. Sichtbare Defizite in der Projektausführung sind häufig auch darauf zurückzuführen, dass chinesische Investoren und Baufirmen mit den Gegebenheiten und Risiken vor Ort nicht vertraut sind. Sie sind aus politischen Gründen unter Druck, schnelle Projekterfolge vorweisen zu müssen, was häufig zu Lasten eines vorausschauenden Risikomanagements geht.

Diese Problematik rückt in China selbst immer stärker ins Bewusstsein und zieht bereits Konsequenzen nach sich, etwa eine Schwerpunktverlagerung auf Bereitstellung von Kommunikationstechnologie im Rahmen der «Digitalen Seidenstrasse» – anstelle von langwierigen und renditearmen Bauvorhaben in der Transportinfrastruktur. Telekom-Projekte sind schneller und kostengünstiger zu realisieren. So verlegte etwa Huawei eine Glasfaserleitung von China nach Pakistan über 820 km in nur zwei Jahren Bauzeit. Die Gesamtkosten für diese internationale Telekom-Verbindung entsprachen den Kosten für vier Kilometer des Baus einer Eisenbahnlinie auf Gebirgsstrecken.

Weder Altruismus noch Schuldenfallen: Wie die «Neuen Seidenstrassen» finanziert werden

Die Volksrepublik China stellt die Seidenstrassen-Initiativen in ihrer Propaganda als uneigennützigen Beitrag zum allgemeinen Vorteil dar («Win-Win Cooperation»). Entwicklungs- und Schwellenländer könnten in besonderem Masse profitieren, indem sie in den Stand versetzt würden, Entwicklungsrückstände beschleunigt aufzuholen.

In fundamentalem Widerspruch dazu steht die in den letzten Jahren von vielen Seiten geäusserte Kritik, China betreibe eine «Schuldenfallen-Diplomatie». Geprägt wurde der Begriff von dem aus Indien stammenden Autor Brahma Chellaney (2017). Demnach verfolge China das Ziel, Partnerländer mittels unrentabler Grossprojekte und überdimensionierter Kredite in eine «Schuldenfalle» zu locken. Vor allem kleinere, finanziell ohnehin schlecht aufgestellte Länder wie Sri Lanka würden ein leichtes Opfer Chinas. Sie müssten sich verpflichten, China ungehinderten Zugang zu Bodenschätzen und Häfen zu gewähren oder den heimischen Markt für minderwertige chinesische Güter zu öffnen. Könnten Kredite für Hafenanlagen, Flughäfen oder Bahntrassen nicht mehr bedient werden, sei China am Ziel. Im Zuge von Umschuldungsverhandlungen müssten die Partnerländer China bzw. dessen Staatsunternehmen sodann das gesamte Projektmanagement übertragen, den Besitz für Jahrzehnte verpfänden, verpachten oder ganz an China abtreten. In anderen Fällen würden durch China neue Projekte erzwungen und dafür zusätzliche Kredite fällig, sodass die Verschuldungsspirale sich immer weiterdrehe. Durch das Fehlen von lokaler Wertschöpfung und die finanzielle Knechtschaft gegenüber China entstehe im Endeffekt eine neue Form von «Kolonialismus».

Diese Vorwürfe wurden von prominenten Vertretern der US-Regierung (etwa von Vizepräsident Pence oder Aussenminister Pompeo) aufgegriffen und in den Kontext des chinesisch-amerikanischen Systemwettbewerbs gestellt. Demnach stünden hinter Chinas Vorgehen keine legitimen kommerziellen Absichten. Stattdessen werde eine «räuberische» Kreditvergabepraxis im Dienste geostrategischer Interessen zur Schaffung einer Einflusssphäre und zur Verdrängung westlicher Konkurrenz eingesetzt. Würden die entsprechenden Projekte wie Kartenhäuser zusammenfallen und die betreffenden Länder finanziell in den Abgrund stürzen, müssten sie sich zur Rettung an den Internationalen Währungsfonds wenden, wodurch letztlich auch noch der US-Steuerzahler für China als Gläubiger aufkommen müsse.

Diese politische Brandmarkung der «Neuen Seidenstrassen» hält einer sachlichen Prüfung nicht stand. Die Vorstellung einer chinesischen Strategie zur Unterjochung von Staaten in Schuldenfallen setzt einen politischen Willen und politische Zielsetzungen voraus, die sich im konkreten Projektgeschehen nicht nachweisen lassen. Wie Deborah Brautigam anhand vieler sorgfältiger Fallstudien belegen konnte, geht für sehr viele Seidenstrassen-Projekte die Initiative von chinesischen Staatsunternehmen des Bausektors oder von Hafenbetreibergesellschaften aus, die dann zur Baufinanzierung gegenüber chinesischen Staatsbanken erfolgreich Lobbying betreiben. Auch variieren die Konditionen für chinesische Kredite je nach Partnerland erheblich: Die Bandbreite reicht von zinslosen Darlehen bis zu Krediten, deren Zinshöhe mehrere Basispunkte über aktuellen kommerziellen Benchmarks liegt (etwa in der Finanzierung des Baus der Bahnstrecke von Nairobi nach Mombasa). Chinesische Kredite werden ausserdem vergeben für sehr unterschiedliche Empfänger: für spezifische Einzelprojekte, Einzelfirmen oder – gelegentlich sogar ohne Zweckbindung – an nationale Regierungen. Im Falle von Kreditausfällen und dadurch notwendig werdenden Umschuldungsverhandlungen zeigte sich die chinesische Seite häufig kompromissbereit und verlängerte Zahlungsfristen oder erliess sogar einen Teil der Schulden. Nur für den Fall des Hafens Hambantota in Sri Lanka kam es – im Sinne von Chellaneys «Schuldenfallen»-These – zum chinesischen Zugriff auf Infrastrukturvermögen des verschuldeten Landes. Die ansonsten überwiegende Kompromissbereitschaft Chinas liegt darin begründet, dass die Partnerländer keineswegs hilflos gegenüber China sind. In den Fällen von Rohstoffexporten als Zins- und Tilgungsleistungen für Kredite (etwa im Falle Venezuelas) oder bei möglichen alternativen Finanzierungsquellen sassen diese Staaten sogar teilweise am längeren Hebel und konnten China ihrerseits Konditionen diktieren. Mit anderen Worten befindet sich China hier gelegentlich selbst in einer «Gläubiger-Falle».

Auch wenn die pauschale «Schuldenfallen»-These unhaltbar ist, sind gravierende Probleme auf der Finanzierungsseite in anderer Hinsicht festzustellen. Die weitaus grösste Zahl der an Seidenstrassen-Projekten beteiligten Staaten sind Entwicklungs- und Schwellenländer. Über die Hälfte dieser Partnerländer sind gemäss Bewertungen von OECD und Rating-Agenturen Hochrisiko-Staaten mit entsprechend ungünstiger Kreditwürdigkeit («Non-Investment»- oder «Junk»-Niveau). Zu dieser Gruppe zählen mit Pakistan, Iran, Nigeria, Venezuela, Russland, Ecuador, Laos oder Burma auch die grössten Kreditempfänger Chinas. Für mindestens ein Drittel aller Seidenstrassen-Projekte muss China damit rechnen, dass die investierten Mittel niemals refinanzierbar sein werden. Typische Beispiele hierfür sind eine Eisenbahnstrecke in Laos mit Kosten von 40% des dortigen BIP oder eine Autobahn in Montenegro, deren erster Bauabschnitt Kosten von 20% des BIP verursacht.

Letztlich zeigt sich die Verschuldungsproblematik auch auf der Ebene von Unternehmen. So sind nach Untersuchungen der «Financial Times» die zehn grössten im Ausland tätigen chinesischen Baufirmen viermal höher verschuldet als die zehn grössten nichtchinesischen. Es zeigt sich also auf verschiedenen Ebenen ein für China konkretes Rückschlagpotenzial. Da es ein offiziell bestätigtes Gesamtregister für Vorhaben im Rahmen der Seidenstrassen-Initiativen bislang nicht gibt, besteht Ungewissheit mit Blick auf das wahre Ausmass der Finanzierungsrisiken. Das Washingtoner Beratungsunternehmen RWR Advisory kommt auf der Basis einer unvollständigen Sammlung von Projektdaten zu dem Ergebnis, dass chinesische Finanzinstitute seit 2013 rund 460 Mrd. USD für Seidenstrassen-Projekte bereitgestellt haben. Demgegenüber verblassen die Beiträge weiterer Kreditgeber mit chinesischer Beteiligung wie etwa die des mit 40 Mrd. US-Dollar ausgestatten Seidenstrassenfonds und der New Development Bank der BRICS-Staaten. In nicht wenigen Fällen kommt es zu zirkulären Finanzflüssen, wenn chinesische Unternehmen (prominent: Huawei) selbst die Finanzmittel bereitstellen, mit denen Kunden im Ausland dann die eigenen Produkte, Bau- oder Dienstleistungen bezahlen sollen.

Chinesische Banken publizieren keine validen Daten zu Krediten für Seidenstrassen-Projekte. Im Gegensatz dazu sind internationale Institutionen wie die Weltbank verpflichtet, Höhe und Konditionen der ausgegebenen Kredite offenzulegen. Ein Indikator für die fehlende Einhaltung internationaler Vergabestandards durch China ist die Rolle der von China selbst ins Leben gerufenen Asian Infrastructure Investment Bank (AIIB). Diese hat sich auf die strenge Einhaltung internationaler Vergaberichtlinien verpflichtet und ist bisher wegen des überhöhten Kreditrisikos nur bei wenigen Seidenstrassen-Projekten und in geringem Umfang als Ko-Finanzierer in Erscheinung getreten.

Kritik aus dem In- und Ausland hat zumindest auf deklaratorischer Ebene für einen Bewusstseinswandel in der chinesischen Führung gesorgt. Auf dem zweiten internationalen «Belt and Road Forum» in Peking im Jahre 2019 betonten Xi Jinping und weitere aussenpolitische Entscheidungsträger strikte Finanzierungsstandards als unverzichtbaren Bestandteil «finanziell nachhaltiger» Seidenstrassen-Projekte. Demnach soll die Projektplanung und Risikoanalyse gemeinsam mit den Partnerländern künftig konsequent so gestaltet werden, dass eine Schuldentragfähigkeit auf Dauer gewährleistet ist. Und alle Projektbeteiligten – chinesische wie nichtchinesische – sollen sich auf «Clean Governance» (Korruptionsfreiheit und Transparenz) in der Projektdurchführung verpflichten.

Ob solchen Beteuerungen nachprüfbare Taten folgen, wird sich erst noch erweisen müssen. Die Chancen stehen nicht schlecht. Bereits in den Jahren 2015-16 erreichte die Kreditvergabe der chinesischen Banken für Seidenstrassen-Projekte ihren Höhepunkt und ging seitdem zurück. Dahinter stand der Druck seitens chinesischer Finanzaufsichtsorgane, die Überschuldung von Staatsunternehmen und systemische Risiken im Bankensystem in den Griff zu bekommen.

Im Kontext der Corona-Pandemie hat sich der Druck auf Chinas Finanzsystem 2020 drastisch erhöht – einerseits durch eine sprunghafte Erhöhung der Finanzierungsrisiken von strauchelnden chinesischen Unternehmen, andererseits durch gravierende wirtschaftliche Einbrüche in vielen Seidenstrassen-Partnerländern. Vom Frühjahr 2020 an kam auf Chinas Staatsbanken eine Welle von Forderungen nach Zahlungsstundungen oder Umschuldungsverhandlungen zu. China steht vor der prekären Aufgabe, eine Balance herzustellen zwischen guten Beziehungen zu den Seidenstrassen-Partnerländern und dem Bestreben, die eigenen finanziellen Verluste in Grenzen zu halten.

«Green Development»? Umweltfolgen von Seidenstrassen-Projekten

Bereits während der offiziellen Vorstellung des «Seidenstrassen-Gürtels» in Kasachstan im September 2013 kündigte Xi Jinping an, China werde stets den Umweltschutz hochhalten und wirtschaftlichen Fortschritt werde es nicht auf Kosten der Umwelt geben. Chinesische Staatsmedien wurden seitdem nicht müde, die Seidenstrassen in Verbindung zu bringen mit dem «Schutz grüner Berge» und «Träumen von blauem Wasser und Himmel». Seit dem zweiten «Belt and Road Forum» in Peking 2019 verknüpft die chinesische Regierung das Seidenstrassen-Programm konsequent mit einer Vision «grüner Entwicklung»: Seidenstrassen-Projekte sollen zur Verwirklichung der in UN-Programmen festgelegten globalen Umwelt- und Klimaziele beitragen, indem sie eine «grüne, kohlenstoffarme, kreislaufförmige und nachhaltige» Entwicklung unterstützen. Seidenstrassen-Projekte sollen Energieeinsparungen, Emissionsreduktionen und den Schutz des Ökosystems in den Partnerländern vorantreiben.

Die chinesische Regierung ist nicht bei blosser Rhetorik stehen geblieben, sondern hat diese Ankündigungen mit einer kaum mehr zu überblickenden Reihe von bi- und multilateralen Initiativen unterfüttert: etwa einer «Green Development Coalition», einer «Sustainable Cities Alliance» oder einem «Green Finance Index».

Westliche Umweltschutzorganisationen (besonders WWF oder Greenpeace) sowie auf Ressourcenfragen spezialisierte Think Tanks (etwa das World Resources Institute) heben demgegenüber die ökologischen Kollateralschäden von Seidenstrassen-Projekten hervor. Demnach exportiere China die ökologischen Schattenseiten seines eigenen Wirtschaftsmodells durch die Förderung des Baus von Kohlekraftwerken, die Stützung fossiler Energieproduktion und Duldung laxer Umweltschutzstandards in den Partnerländern. In den Worten von Kritikern müsse man an Stelle von «grüner Entwicklung» zutreffender von «brauner Entwicklung» oder – noch schlimmer – von einer ökologischen «Spur der Verwüstung» sprechen. Chinas «grüne» Initiativen sind aus dieser Sicht ein leicht durchschaubarer Versuch, sich von der Verantwortung für ökologische Desaster entlang der Seidenstrassen reinzuwaschen («Greenwashing»).

Wie fällt angesichts dieser überaus kritischen Bewertungen die ökologische Zwischenbilanz der Seidenstrassen-Initiativen aus und welche Verantwortung kommt China zu? Verallgemeinernde Aussagen sind angesichts der Unterschiedlichkeit der Projekte und häufig fehlender verlässlicher Daten nur unter Vorbehalt zu treffen. Die ökologischen Wirkungsketten divergieren von Projekt zu Projekt. Sie reichen von nachweisbaren Auswirkungen (Kraftwerkemissionen) bis hin zu indirekten Konsequenzen etwa durch wildwüchsige Urbanisierung rund um entstehende neue Wirtschaftszonen. Dennoch lassen sich einige typische Muster von Umweltfolgen des Seidenstrassen-Programms erkennen.

Ein tatsächlich grosser Teil der chinesischen Energieinvestitionen im Rahmen des Seidenstrassen-Programms fliesst in Kohlekraftwerke oder Kohleminen. Im Zeitraum 2014 bis 2017 lag der Anteil solcher «brauner» Seidenstrassen-Investitionen bei rund 91%, sank jedoch in den Folgejahren. Der Export chinesischer Kraftwerktechnologien zieht in einzelnen Ländern grosse Verschiebungen nach sich: In Pakistan etwa soll sich gemäss offizieller Planung die Stromerzeugung durch Kohle drastisch von nur 190 auf 15 300 Megawatt erhöhen. Würden die in Planung befindlichen 250 Projekte für Energiegewinnung durch Kohle im Rahmen der Seidenstrassen vollständig umgesetzt, fielen global und jährlich zusätzliche Emissionen in Höhe der Gesamtemissionen Thailands an. In der Summe entstehen mit Unterstützung Chinas im Ausland neue Kohlekraftwerke, deren Kapazität deutlich über das hinausgeht, was im gleichen Zeitraum durch Schliessungen in anderen Ökonomien als Beitrag zum Klimaschutz eingespart wird. Berechnungen gehen davon aus, dass sich der Anteil der «Seidenstrassen-Länder» an den globalen Treibhausgasen von 15% im Jahre 2015 auf 50% in 2050 erhöhen kann, wenn in der Energiepolitik nicht konsequent umgesteuert wird.

Chinesische Unternehmen setzen in vielen Seidenstrassen-Projekten veraltete Energietechnologien ein, für die in China selbst kein Markt mehr existiert. Chinesische Unternehmen und Branchen, deren Produktionsweise die Umwelt in besonderer Weise belastet (etwa Zement- oder Papierherstellung) verlagern ihre Produktion verstärkt ins Ausland, um der strikteren Umweltregulierung in China zu entgehen. So hat sich etwa die von chinesischen Unternehmen aufgebaute Produktion von Zement in Tadschikistan innerhalb von nur drei Jahren (2013–2015) verfünffacht. Es gibt auch einige Vorzeigeprojekte, mit denen China erneuerbare Energietechnologien insbesondere in südostasiatischen Partnerländern einzuführen versucht. Diese Projekte verblassen aber zahlenmässig angesichts des Übergewichts nichtregenerativer Energieträger in anderen Standorten.

Negative ökologische Effekte gehen über die im Fokus der Öffentlichkeit stehenden Kohlekraftwerke hinaus. Chinesische Wasserkraftprojekte entlang des Mekong haben gravierende Verschlechterungen in der Wasserversorgung und im Ökosystem am gesamten Flussverlauf in Südostasien ausgelöst. Anwohner müssen umgesiedelt werden, ehemaliges Farmland wird überflutet, bisher fruchtbare Böden erodieren, Fischer verlieren ihre Existenzgrundlage durch Austrocknung am Unterlauf des Flusses. In Projekten der «Maritimen Seidenstrasse» zerstört der Bau riesiger Containerhäfen zusammen mit der Erschliessung des Hinterlandes bisher weitgehend intakte Küstenvegetationen. Bedenklich ist auch eine flächenmässig riesige, teils illegale Abholzung von Tropenwäldern infolge von Seidenstrassen-Projekten, die etwa für das Grenzgebiet zwischen Myanmar und der chinesischen Provinz Yunnan gut dokumentiert ist. Die von China mitbegründeten multilateralen Umweltinitiativen bleiben bislang zahnlos: Sie dienen primär dem Informationsaustausch, Beratungen finden unter Ausschluss der Öffentlichkeit statt, getroffene Absichtserklärungen sind nicht bindend.

Auch das von China propagierte «Green Financing» erweist sich als Etikettenschwindel: Zwar fördern Chinas Zentralbank und Finanzministerium den Einsatz und Anteil «grüner» Finanzinstrumente (vor allem Green Bonds) im chinesischen Finanzsystem. Allerdings wird überraschenderweise auch der Bau von Kohlekraftwerken den «grünen Projekten» zugeordnet, die nach internationalem Verständnis für regenerative Energien reserviert sein sollten. Während sich multilaterale Geber wie Weltbank oder ADB aus der Finanzierung von fossilen Energieprojekten zurückgezogen haben, sind chinesische Banken hier mit einem Anteil von rund 25% weltweit zum führenden Kapitalgeber aufgestiegen.

Welche Verantwortung trägt Peking für diesen in der Gesamtschau sehr unerfreulichen Befund? Im eigenen Land hat die chinesische Regierung in den letzten Jahren gesetzliche Umweltschutzauflagen verschärft und institutionelle Defizite abgebaut. Die zuvor machtlosen Umweltbehörden wurden in ihren Aufsichts- und Durchgriffsrechten gestärkt, immer wieder wurden drastische Strafen gegen Umweltsünder verhängt. In Chinas internationalen Handels- und Investitionsbeziehungen jedoch hat das Umweltschutzministerium wenig zu sagen. Neben diese institutionellen Gründe für mangelhafte Umweltstandards in Chinas Aussenwirtschaft treten strukturelle Faktoren: Die steigenden Arbeitskosten in China und der politische Druck zum Umbau der chinesischen Wirtschaft treiben die «schmutzige Produktion» in weniger regulierte Auslandsstandorte. Eine wichtige Rolle in diesem Auslagerungsvorgang spielen chinesische Stadt- und Provinzregierungen, die Auslandsinvestitionen der ihnen zugeordneten Staatsunternehmen unterstützen, um deren Überleben durch internationale Expansion zu sichern.

Für chinesische Unternehmen im Ausland verbindlich ist das Prinzip des «Gastlandstandards». Demnach müssen sich chinesische Firmen lediglich an die Umweltschutzgesetze vor Ort halten. Die in der Regel wirtschaftlich unterentwickelten Zielländer verfügen aber meist nicht über strikte Umweltschutzstandards oder institutionelle Kapazität zur Überwachung von Umweltvergehen. Die chinesische Regierung macht es sich hier allzu leicht, indem sie sich hinter den «Gastlandstandards» versteckt und auf die Verantwortung der Zielländer verweist.

Aus europäischer Sicht geht wohlfeile Kritik an den Folgeschäden von Seidenstrassen-Energieprojekten am eigentlichen Problem vorbei. Denn armen Ländern wie Pakistan, wo ein Drittel der Bevölkerung bisher gar keinen Zugang zu Elektrizität hatte, lässt sich schwerlich vorwerfen, eine mit Chinas Hilfe bezahlbare, zuverlässige Energieversorgung erreichen zu wollen. Für eine europäische Mitwirkung eröffnen sich in den kommenden Jahren gute Chancen. Da China den gewaltigen Finanzierungsbedarf und die wachsenden Umsetzungsrisiken für viele Seidenstrassen-Energieprojekte voraussichtlich nicht mehr alleine wird tragen können, werden sich neue Möglichkeiten eröffnen für den weltweiten Einsatz europäischer Umwelttechnologien und die Geltendmachung verlässlicher Umweltstandards.

«Neue Seidenstrassen» im Kontext des Systemwettbewerbs

Nach dem Ende des «Kalten Krieges» 1989 gehörte es in Europa zum weithin geteilten Credo, dass das Zeitalter der Ideologien, des wirtschaftlichen Systemwettbewerbs und der geopolitischen Rivalität unwiederbringlich zu Ende sei. Nichts und niemand könne aufgrund der erwiesenen Überlegenheit von Demokratie und Marktwirtschaft deren globalen Siegeszug aufhalten. Selbst die Volksrepublik China als letzte verbliebene kommunistische Grossmacht werde durch die vertiefte Integration in die Weltwirtschaft (WTO-Beitritt 2001) und die demokratiefördernde Wirkung des Internets am Ende diesem Trend zwangsläufig folgen.

Allem westlichen Triumphalismus zum Trotz blieb Chinas politische Führung auch nach 1989 entschlossen, eine politische Liberalisierung nach westlichem Vorbild nicht zuzulassen. Stattdessen sollten schrittweise Reformen von Wirtschaft und Verwaltung sowie eine selektive Öffnung nach aussen Chinas politische Ökonomie modernisieren, ohne aber die politische Kontrolle der Kommunistischen Partei aufzugeben. Zeitweilige politische Lockerungen wurden zugelassen als Mittel zum Zwecke der wirtschaftlichen Dynamisierung, Gewinnung ausländischer Investitionen und internationaler wissenschaftlich-technologischer Kooperation. Unter Xi Jinping wurde von 2012 an eine offen kommunizierte, aber in der westlichen Öffentlichkeit anfangs unterschätzte Schubumkehr eingeleitet: Die politischen Kontrollen innerhalb Chinas wurden angesichts einer schweren Systemkrise in den Jahren 2010–12 wieder drastisch verschärft, «westliche Werte» im Bildungs- und Mediensystem energisch bekämpft, die Indoktrinierung und Kontrolle der Gesellschaft mittels allgegenwärtiger Propaganda und ausgefeilter Überwachungstechnik verstärkt. Auf dem Feld der Wirtschaft stieg der regulatorische Druck auf ausländische Unternehmen in schnellen Schritten an. Für strategische Zukunftsindustrien leitete die chinesische Regierung eine breit angelegte Industriepolitik ein («Made in China 2025», «Internet plus»), die auf die Verdrängung ausländischer Anbieter und die Förderung chinesischer Unternehmen auf internationalen Märkten abzielt.

Neben intensivierte Vorkehrungen zur Abwehr «feindlicher Kräfte» im Ausland, die Chinas Aufstieg zu sabotieren suchten, trat seit dem KP-Parteitag 2017 ein offensives Motiv: das eigene Modell mittels einer diplomatischen Grossoffensive als alternatives Entwicklungskonzept für Entwicklungs- und Schwellenländer in bewusster Abgrenzung zum Westen zu propagieren. Aus Sicht der politischen Führung um Xi Jinping konnte China nun aus einer Position gewachsener wirtschaftlicher, technologischer und militärischer Stärke heraus die Zurückhaltung in den internationalen Beziehungen beenden, die zu Beginn der Reform- und Öffnungspolitik von Deng Xiaoping verordnet worden war. Chinas Aussenpolitik ging unter Xi Jinping in die Offensive. Welche ökonomischen und politischen Risiken aber folgen aus dem rasch wachsenden internationalen Einfluss des staatswirtschaftlichen und autoritären chinesischen Entwicklungsmodells für die europäischen Gesellschaften?

Wirtschaftlicher Systemwettbewerb

Der wirtschaftliche Aufstieg Chinas seit dem Ende der 1970er Jahre ist im internationalen Vergleich hinsichtlich Dynamik, Ausmass und Dauer einzigartig. Dieser Aufstieg ist durch die Einbindung in globale Handels- und Kapitalströme ermöglicht worden. Zugleich blieb die chinesische Wirtschaft geprägt durch vielfältige Lenkungs- und Eingriffsmöglichkeiten staatlicher Stellen. Marktwettbewerb und Preisbildung sind durch diese Interventionen fundamental verzerrt. Hinzu kommt eine im letzten Jahrzehnt intensivierte staatlich geförderte Industrie- und Innovationspolitik zur Erlangung von globaler Technologievorherrschaft in Schlüsselindustrien mittels chinesischer «National Champions». Zu diesem Zweck ist auch der Marktzugang für ausländische Unternehmen und damit die Möglichkeit des freien Wettbewerbs in wichtigen Branchen eingeschränkt oder sogar ganz unterbunden. Chinas Staatswirtschaft steht eindeutig in Widerspruch und Konkurrenz zu den liberalen Prinzipien westlicher Marktwirtschaften.

Aus offizieller chinesischer Sicht, die in vielen Planungsdokumenten ohne Zurückhaltung dargelegt wird, geht es in Wirtschaft, Handel und technologischer Innovation um einen Verdrängungswettbewerb mit bisherigen Markt- und Technologieführern. In industriepolitischen Langzeitprogrammen wie «Made in China 2025» ist detailliert aufgelistet, in welchen Zukunftsbranchen und Schlüsseltechnologien (z. B. Informationstechnologie, vernetzte Mobilität, Robotik, Biopharma etc.) China bis zu welchem Datum die globale Marktführerschaft erreicht haben will. Die Chancen hierzu stehen aufgrund der Rahmenbedingungen gut: dank einer technikbegeisterten Bevölkerung, einer grossen Zahl rasch wachsender Digitalunternehmen, eines laxen Datenschutzes und grosszügiger staatlicher Förderung. Da dieses Ökosystem gleichzeitig vor Wettbewerb aus dem Ausland abgeschirmt wird, konnten sich viele nationale Technologieführer etablieren. Nur in Ausnahmefällen aber – etwa in den Kontroversen um die Beteiligung von Huawei beim Aufbau von 4G- und 5G-Mobilfunknetzen ausserhalb Chinas – treten Risiken einer technologischen Abhängigkeit von chinesischen Unternehmen in das Zentrum der öffentlichen Debatte.

Im Kontext der «Digitalen Seidenstrasse» werden in den Bereichen Big Data, Cloud-Computing, Blockchain, E-Commerce, Zahlungssysteme, Zollabwicklung und Logistik vorwiegend chinesische Anbieter zum Zuge kommen. Huawei hat mit einer grossen Zahl von Ländern Vereinbarungen zum Aufbau von «Smart Cities» (Aufbau eines öffentlichen WLAN, Steuerung von Verkehrsflüssen und Energieversorgung, E-Government) oder «Safe Cities» (Überwachung des öffentlichen Raums mittels Gesichtserkennung, Entwicklung von Bewegungsprofilen, Kontrolle von Sozialen Medien) getroffen.

Auch der Ausbau des chinesischen BeiDou-Satellitennavigationssystems (BDS) in Konkurrenz zum US-amerikanischen GPS und europäischen Galileo-System erfolgt unter dem Schirm des Seidenstrassen-Programms vor allem in Ländern, in denen die Abdeckung durch westliche Systeme unterentwickelt ist. Bis zum Ende des Jahres 2020 soll BDS nach einer dritten Ausbaustufe mit globaler Abdeckung etabliert sein.

In der Energiebranche treibt China seit 2015 den Ausbau einer «Globalen Energie-Interkonnektivität» voran, die auch Teil von Seidenstrassen-Projekten ist. Ein Schlüsselakteur in dieser Agenda ist der Staatskonzern State Grid. Dieser Konzern betreibt grenzüberschreitende Elektrizitätsnetze mit der Mongolei, Burma oder Laos und ist auch an Netzbetreibern in Portugal oder Italien beteiligt. Da in diesen Fällen zugleich chinesische Technologie wie etwa «Intelligente Zähler» oder Energiemanagement-Systeme zum Einsatz kommt, erlangt State Grid detaillierte Einblicke zu Stromangebot und -nachfrage im betreffenden Land. Dieser Informationsvorsprung kann dann wiederum gewinnbringend beim Wettbewerb um den Bau von Kraftwerken genutzt werden. Besonders vielversprechend für die Zukunft sind aus chinesischer Sicht Ultrahochvolt-Trassen. State Grid treibt diese Technologie als transkontinentale Netzwerklösung voran und kann auf grosszügige Finanzierungen durch chinesische Staatsbanken rechnen.

Zur Verbreitung von chinesischen Technologien und Geschäftsmodellen im Ausland besonders wichtig sind flankierende Programme wie der «Aktionsplan für Konnektivitäts-Standardisierung» als Komponente chinesischer Staatsdiplomatie. Mit grossem Aufwand an Ressourcen und Personal engagiert sich China in Organisationen zur Setzung von technischen Standards, etwa der International Telecommunication Union (ITU) mit Sitz in Genf. Während in der klassischen Industrie technische und regulative Standards bereits seit langem etabliert sind, ist dies für digitale Produkte oder Dienstleistungen nicht der Fall; hier herrscht ein intensiver Wettbewerb um zukünftige Standards. So haben Huawei, China Telecom wie auch die chinesische Regierung bei der ITU Vorschläge zur radikalen Umgestaltung der technologischen Grundlagen der globalen Netzwerkinfrastruktur (des sogenannten TCP/IP-Protokolls) vorgelegt. Was sich als Entwurf zur Überwindung der vorgeblich «instabilen» und «ineffizienten» bisherigen Architektur des World Wide Web verkleidet, soll in künftigen Zeiten allgegenwärtiger Konnektivität den Regierungen umfangreiche Kontroll- und Eingriffsbefugnisse ermöglichen.

Wenn China nun in Entwicklungs- und Schwellenländern die Telekom-Infrastruktur im Zuge der Seidenstrassen-Initiativen aufbaut, werden die entsprechenden Standards gleich mit exportiert. Dies wird aller Erfahrung nach zu einem «Lock-in-Effekt» führen: Sind erst einmal die entsprechenden technischen Standards etabliert, können chinesische Firmen in diesem Ökosystem reibungslos und bevorzugt agieren, während ausländische Konkurrenten im Marktzugang strukturell benachteiligt sein werden.

Politischer Systemwettbewerb

Europäische Gesellschaften und Regierungssysteme sind bislang nur unzureichend auf die neuen politischen, wirtschaftlichen und technologischen Gravitationskräfte vorbereitet, die mit Chinas globalem Vordringen einhergehen. Nicht nur marktwirtschaftliche Prinzipien stehen unter Druck, auch politische Institutionen (Regierungen auf nationaler und lokaler Ebene, Parlamente, Parteien), Medien und Bildungseinrichtungen sowie unabhängige Forschung stehen durch Chinas vielschichtige Aktivitäten vor neuen Herausforderungen.

Dies ist nicht begrenzt auf die «Schattenseiten» des Exports von chinesischer Überwachungstechnologie. Diese hat längst nicht mehr nur ausserhalb Europas Fuss gefasst, sondern kommt in mehreren osteuropäischen Ländern bereits zum Einsatz. Die von China gelieferten Kamerasysteme und die Software zur Gesichtserkennung im Zuge von «Safe City»-Konzepten können nicht nur zur Kriminalitätsbekämpfung, sondern auch zur Verfolgung politischer Gegner benutzt werden. Mit der Verbreitung dieser Systeme sind Freiheits- und Abwehrrechte als fundamentale Bestandteile westlicher Ordnungen im Kern herausgefordert.

Eine weitere Bedrohung, der in allen europäischen Staaten immer grössere Bedeutung zukommt, sind Chinas Versuche offener und verdeckter politischer Einflussnahme. Durchgeführt werden diese im Rahmen der sogenannten «Einheitsfrontarbeit» der KPC, die sich bis auf den revolutionären Ursprung der Partei in den 1920er Jahren zurückverfolgen lässt. Unter Einbeziehung und Mobilisierung von Auslandschinesen zielen chinesische Einfluss-Operationen auf politisch-wirtschaftliche Eliten, traditionelle und digitale Medien sowie akademische Meinungsführer in Forschungsinstituten und Universitäten. Besonders wirkungsvoll ist die mehr oder minder offen betriebene Gewinnung von im Ruhestand befindlichen Führungskräften («Silberhaaren») als Sprachrohr für chinesische Interessen und Positionen. Diese Pensionäre werden mit gut dotierten Beratertätigkeiten versorgt und sollen Lobbytätigkeit oder Informationsbeschaffung für chinesische staatliche Stellen und Unternehmen in Europa betreiben.

Offen verfolgt Peking das Vorhaben, die Seidenstrassen für die Schaffung einer «neuen globalen Medienordnung» einzusetzen. So forderte Xi Jinping im April 2018 auf einem «Belt and Road News Network»-Treffen die 182 dort vertretenen internationalen Medienunternehmen auf, eine positive Berichterstattung über die Seidenstrassen zu praktizieren. Flankiert werden derartige Aufrufe durch grosszügig ausgestatte Programme zur Schulung von Journalisten aus Seidenstrassen-Partnerländern in China, durch neue fremdsprachliche Nachrichtenformate oder durch die finanzielle Beteiligung an ausländischen Medienkonzernen und Medienprodukten (Sondersendungen, Sonderhefte und Sonderbeilagen in lokalen Medien).

All diese Schritte dienen dem Ziel der chinesischen Regierung, so wörtlich, international die «Diskurshoheit» in der Seidenstrassen-Politik zu erlangen. Massgebliche Narrative sollen dauerhaft im Sinne Pekinger Vorgaben geprägt, Chinas Politikkonzepte (etwa zur Cybersouveränität von Nationalstaaten oder zum Vorrang kollektiver Menschenrechte) sollen in möglichst vielen nichtchinesischen Gesellschaften verankert werden. Besonders die jungen Demokratien in Ostmitteleuropa stehen im Fokus derartiger chinesischer Bemühungen, da dort pluralistische Werte- und Mediensysteme noch nicht so fest verwurzelt sind wie im Westen und Norden Europas.

Ein integrierter eurasischer Superkontinent als Sinnbild einer neuen globalen Ordnung?

Der Begriff «Eurasien» wurde nach 1885 von dem österreichischen Geologen Eduard Suess popularisiert. Bei ihm und vielen zeitgenössischen Gelehrten und Entdeckern stand dahinter die Überzeugung, dass Europa und Asien als Einheit gedacht werden sollten, um durch Kolonisierung und Kriege etablierte politisch-administrative Grenzen und Distanzierungen zu überwinden.

Der ehemalige portugiesische Europaminister Bruno Maçães greift in seinen Publikationen das Konzept Eurasien auf, um eine «heraufziehende neue Ära» in der globalen Wirtschaft und Politik zu beschreiben. Aus seiner Sicht wird das 21. Jahrhundert weder ein europäisches, amerikanisches oder asiatisches sein, sondern bestimmt werden von Eurasien, wo sich gegenwärtig das politische, ökonomische und kulturelle Machtzentrum der Welt etabliere. Im «eurasischen Zeitalter», so Maçães, verlören alte Grenzen wegen der «Unausweichlichkeit von Interdependenz und Konnektivität» an Bedeutung, auch wenn kulturelle und zivilisatorische Differenzen bestehen blieben. Ohnehin sei das Zusammenwachsen Eurasiens nur die Korrektur einer künstlichen ideellen Spaltung zwischen Europa und Asien. Diese Spaltung gehe auf die europäische Aufklärung zurück, in der dem modernen Europa das rückständige Asien gegenübergestellt worden sei. Indem aber die Länder Asiens auf Kapitalismus, Technologie und internationale Märkte setzten und dadurch einen schnellen Aufholvorgang erreichten, musste Eurasien zwangsläufig «die Bühne betreten».

Aus einer überwiegend wirtschaftsgeographischen Perspektive thematisiert der amerikanische Asienforscher Kent Calder die Transformation Eurasiens als das Ende von dessen «Balkanisierung»: als Überwindung der historischen Zersplitterung durch eine neue «Logik der eurasischen Integration». Demnach bewegen sich China – durch die gezielte wirtschaftliche Förderung seiner westlichen Landesteile – und Europa – durch die Osterweiterungen der EU nach dem Fall des Eisernen Vorhangs – unaufhaltsam in einer Art «Kontinentaldrift» aufeinander zu. Diese Entwicklung werde abgestützt durch die Neuorientierung Russlands weg vom Westen nach Osten, den Rückzug der USA aus der weltpolitischen Verantwortung, die Revolutionen im Bereich Logistik und Informationstechnologie sowie Chinas neu etablierte Institutionen zur Entwicklungsfinanzierung. Chinas Staatsunternehmen und «National Champions» trieben die eurasische Integration im Rahmen der «Neuen Seidenstrassen» energisch voran. Im Ergebnis entstehe dadurch die Möglichkeit, bisher ungenutzte Komplementaritäten und ökonomische Synergieeffekte zu nutzen. Die Spielregeln der internationalen Beziehungen könnten durch China mittels seiner zentralen geopolitischen Lage im «Superkontinent Eurasien» neugestaltet werden. Damit käme die zweieinhalb Jahrhunderte andauernde globale Dominanz des Westens an ihr Ende, die in langer historischer Perspektive ohnehin als Anomalie zu betrachten sei.

Während Maçães noch Vorbehalte äussert, Asien als einheitlichen, dem Westen gegenüberstehenden Akteur zu begreifen, geht der in Indien geborene und in Singapur lebende Politikwissenschaftler Parag Khanna einen Schritt weiter: Von einem asiatischen Jahrhundert könne man dann sprechen, wenn Asien zu einem kohärenten Ganzen zusammenwachse, das als «Megaregion» mehr sei als nur die Summe seiner Teile. Dieser Prozess sei aktuell im Gange: Trotz kultureller Vielfalt und politischen Friktionen bildeten sich ökonomische Interdependenz und entwicklungsbezogene Interessenkonvergenz unter den Gesellschaften Asiens heraus. Das «asiatische System» weise allerdings nur wenige formalisierte Regeln oder gemeinsame Institutionen wie Europa auf. Die asiatische informelle Herangehensweise beruhe vielmehr auf wirtschaftlicher Komplementarität und gegenseitigem Respekt.

Der Westen andererseits, so Khanna, gebe sich Illusionen hin, wenn er glaube, die gegenwärtige innere und globale Ordnungskrise durch eine Rückbesinnung auf westliche Wert- und Ordnungsvorstellungen überwinden zu können. Denn Asien sei bereits heute die wichtigste Kraft in der Neugestaltung der Welt: durch die Herausbildung eines asienzentrierten diplomatischen Systems vom Indischen Ozean bis nach Afrika, der Neuausrichtung der Geschäftsstrategien europäischer und amerikanischer Unternehmen und der zunehmenden globalen Attraktivität asiatischer Werte. Ein weit verbreitetes Missverständnis im Westen betreffe die Rolle Chinas innerhalb Asiens: Das Land strebe keineswegs die Vorherrschaft über Asien an. China werde nicht zu einem asiatischen oder gar globalen Hegemon aufsteigen, sondern als östlicher Anker eines eurasischen «Megasystems» fungieren. Die «Asiatisierung der Welt» bedeute, dass Asien sich in Zukunft als eine multipolare Region mit selbstbewussten Zivilisationen entwickeln werde, in der diese untereinander konstruktiv zusammenlebten, grösstenteils unabhängig von der Politik im Westen.

Autoren wie Maçães, Calder und Khanna adressieren eine Schieflage, die in der Tat unübersehbar ist: Viele Europäer verschliessen die Augen vor der unangenehmen Erkenntnis, dass die globale Bedeutung Europas schrumpft und dies weitreichende Anpassungen in Wirtschaft, Lebensstil und Politik mit sich bringt. Europäische Gesellschaften scheinen geprägt durch eine grosse Mattheit: Es fehlt an Energie und Anstrengungsbereitschaft, um ehrgeizige visionäre Grossprojekte etwa in Infrastruktur und digitaler Transformation entschlossen anzugehen. Gleichwohl beruhen die genannten Werke zur Zukunft eines geeinten Eurasiens auf fragwürdigen Prämissen und Ordnungsmodellen, denn sie ignorieren offensichtliche Hemmnisse und konfliktträchtige Entwicklungen.

Es ist zutreffend, dass seit Auflösung der Sowjetunion neue wirtschaftliche Austauschbeziehungen innerhalb Eurasiens entstanden sind. Diese Entwicklungen werden aber konterkariert durch vielfältige Bruchlinien und historisch begründete Konflikte. So herrscht unter den fünf zentralasiatischen Staaten, gegenüber Russland wie auch zwischen Russland und China trotz harmonisierender offizieller Rhetorik ein hoher Grad an Misstrauen. Existierende Kooperationsstrukturen wie etwa die «Shanghai Cooperation Organisation» beschränken sich auf wenige Aufgabenfelder (Bekämpfung von religiös motiviertem Extremismus oder Terrorismus) und symbolische Aktivitäten (gemeinsame Truppenmanöver). Belastbare und verbindliche Ordnungsstrukturen bieten sie nicht. Dass existierende multilaterale Foren in Eurasien nicht in der Lage sind, sich bindende Regeln zu geben, ist nicht Ausdruck von vermeintlichen «asiatischen Werten», sondern ist unüberbrückbaren Interessengegensätzen geschuldet. Nach Meinungsumfragen des Pew Research Institute sind es vor allem diejenigen Schwellenländer, die geographisch von China weiter entfernt sind (z. B. Libanon, Türkei, Nigeria, Mexiko), in denen Chinas Investitionen positiv wahrgenommen werden. Die Vorbehalte in den asiatischen Nachbargesellschaften gegenüber China sind deutlich grösser und jüngst gewachsen.

Erfolgreiche wirtschaftliche und politische Integrationsprozesse werden in allen bekannten Fällen durch das Zusammenwirken von «Top-down»-Initiativen (Regierungszusammenarbeit) mit «Bottom-up»-Kräften (wirtschaftlichem und gesellschaftlichem Austausch) angetrieben. Eine Fixierung auf gleichsam natürlich-zwangsläufige, markt- und technologiegetriebene Entwicklungen erscheint zweifelhaft. Denn in Eurasien läuft Kooperation keineswegs auf «Autopilot». Sie ist das Ergebnis von stets neu zu verhandelnden und damit revidierbaren politischen Abstimmungsprozessen. Auch gewinnen offene Konflikte zwischen massgeblichen Mächten – etwa zwischen China und Indien oder China und Vietnam – unübersehbar an Schärfe. Aus diesem Grund wirken die Eurasien-Betrachtungen von Maçães oder Calder fast wie Landkarten-Visionen, die ohne einen nüchternen Blick auf den aufgeladenen geopolitischen Kontext entworfen sind. Auch mangels glaubwürdiger politischer Protagonisten, die über bestehende Bruchlinien hinweg eine panasiatische Integration zum allseitigen Vorteil vorantreiben könnten, erscheint die Vision eines integrierten eurasischen Superkontinents nebulös und irreführend.

Hemmnisse für die Weiterentwicklung der Seidenstrassen

Das Programm der «Neuen Seidenstrassen» und die davon abgeleiteten Visionen einer eurasischen Integration gehen davon aus, dass Kernelemente des chinesischen Entwicklungsmodells auf Partnerländer übertragen werden können. Dass aber das chinesische Wachstumsmodell, das sich auf eine staatlich gelenkte Mobilisierung von Investitionen, Infrastrukturausbau und Industriepolitik stützt, in anderen politisch-wirtschaftlichen Systemen auch nur in Teilen nachgeahmt werden kann, ist eine sehr zweifelhafte Annahme. Denn Chinas Wachstumsgeschichte nach 1979 beruhte auf einer aussergewöhnlichen Kombination von politischen, institutionellen und kontextuellen Bedingungen:

- Chinas politische Zentrale identifizierte langfristige Entwicklungsziele und verfolgte diese mittels Langzeitplänen (von den «Vier Modernisierungen» über eine Serie von Infrastruktur- und Technologieprogrammen bis hin zu «Made in China 2025»).

- Administrative Dezentralisierung und Einführung von Marktmechanismen eröffneten zugleich Freiräume für wirtschaftspolitische und unternehmerische Experimente «von unten».

- China konnte hunderte Millionen kostengünstiger Arbeitskräfte mobilisieren, die aus der Landwirtschaft in die Industrie wechselten und dort zu einer sprunghaft erhöhten Wertschöpfung beitrugen.

- China vollzog eine politisch kontrollierte wirtschaftliche Öffnung nach aussen (etwa mit Joint-Venture-Zwang und dem Schutz der heimischen Digitalwirtschaft) bei hoher Attraktivität für internationale Investoren aufgrund des verheissungsvollen riesigen Binnenmarktes.

- China profitierte von offenen internationalen Märkten und einer Globalisierungsdynamik, die auch anderen gut organisierten asiatischen Aufhol-Ökonomien wie Japan oder Südkorea bereits ein optimales Wachstumsumfeld geboten hatte.

Mit diesen besonderen Voraussetzungen im Sinn, liegen die Grenzen der Übertragbarkeit des chinesischen Wachstumsmodells auf der Hand. Konkret: Die in vielen Seidenstrassen-Partnerländern nach chinesischem Vorbild eingeführten Sonderzonen und Industrieparks werden nicht die Dynamik erreichen können, die sich aufgrund der massenhaften Verlagerung arbeitsintensiver Industriebranchen aus dem Ausland nach China erreichen liessen. Die im Zuge der «Neuen Seidenstrassen» geplanten Logistik-Knotenpunkte mit angeschlossenen Industriezonen («Port-to-Park»-Strategie) sind auf ein Hinterland angewiesen, das diese Wachstumspole unterstützen kann. Dieses Hinterland bestand in China aus Ballungsräumen (etwa Yangtse- und Perlfluss-Delta), die einen raschen Industrialisierungs-, Urbanisierungs- und Konnektivitätsausbau durchliefen. Wenn chinesische Industriezonen und Infrastrukturen aber isoliert und in schwach besiedelten Gebieten errichtet wurden, blieben spektakuläre Erfolge aus. Diese chinesischen Erfahrungen reduzieren die Erfolgschancen für viele Seidenstrassen-Projekte, für die in den jeweiligen Ländern die wirtschaftlichen, administrativen und gesellschaftlichen Rahmenbedingungen fehlen.

Versuche einer Replizierung des chinesischen Wachstumsmodells in Seidenstrassen-Partnerländern treffen aktuell auf zusätzliche Beschränkungen, weil sich der internationale Kontext für nachholende Entwicklungsvorgänge fundamental wandelt. Aller Wahrscheinlichkeit nach hat die Weltwirtschaft den Höhepunkt der Globalisierung (Peak Globalisation) überschritten. Internationaler Handel und Investitionen in transnationale Fertigungsnetzwerke stagnieren oder schrumpfen. Integrierte Wertschöpfungsketten über Kontinente hinweg stehen unter dem Druck geopolitischer Konflikte und protektionistischer Tendenzen, die eine schrittweise Deglobalisierung und Regionalisierung (oder gar Renationalisierung) von Lieferketten fördern.

Diese neuen Tendenzen zeigen sich deutlich im geostrategischen Konflikt zwischen China und den USA in der von der Trump-Administration betriebenen Entkopplung und Zerlegung von Wertschöpfungsketten, etwa in der Form von Exportverboten für Hochtechnologie-Komponenten. Durch die Corona-Pandemie hat diese Tendenz zusätzlichen Auftrieb erhalten, weil sie die Verwundbarkeit durch Unterbrechungen globaler Lieferketten für sicherheitsrelevante Produkte im Medizin- und Pharmasektor schmerzhaft demonstrierte. Forderungen nach «Lieferketten-Souveränität», zumindest für lebenswichtige Güter, treffen auf einen breiten Konsens in vielen Gesellschaften. Die ökonomische Logik der Kostensenkungsvorteile durch transnationale Arbeitsteilung wird dadurch in Frage gestellt. In allen grossen Ökonomien wird die Rückführung (Reshoring) industrieller Produktion und eine Diversifizierung transnationaler Fertigungs- und Liefernetze von China weg als ein Mittel zur Risikominderung diskutiert.

Die neue Skepsis gegenüber global verzweigten, störungsanfälligen Fertigungs- und Liefernetzen wird nicht nur für China als «Werkbank der Welt» Konsequenzen haben. Die mit den Seidenstrassen-Initiativen verbundenen Erwartungen, an zentralen Punkten in Eurasien Produktions- und Logistikzentren als Brückenköpfe für den Güteraustausch mit dem Westen zu schaffen, stehen nun vollkommen in Frage. Das Modell der nachholenden Entwicklung durch Integration in Produktions- und Lieferketten, die von China angetrieben werden, aber auf globale Märkte zielen, wird für die Entwicklungs- und Schwellenländer Eurasiens in näherer Zukunft womöglich gar nicht mehr gangbar sein. Die Verheissungen wirtschaftlicher Zusammenarbeit und nachholender Industrialisierung entlang der Seidenstrassen können sich in diesem aktuellen Kontext als grosse Illusion erweisen.

Unterhalb der Veränderungen im globalen Kontext zeigen sich wachsende Hemmnisse und Widerstände für das Seidenstrassen-Programm auch in vielen Partnerländern. Eine enge Verflechtung zwischen Politik und Unternehmen in Seidenstrassen-Projekten begünstigt Korruption, Veruntreuung, Misswirtschaft und Verschwendung in den Empfängerländern. In einigen Ländern führten solche Missstände zu heftigen Abwehrreaktionen und sogar zu antichinesischen Demonstrationen. Es kam zu Projektverzögerungen (Pakistan, Indonesien) oder gar zum Abbruch sehr grosser Vorhaben (Malaysia) und zu diplomatischen Verstimmungen, die bis heute nicht gelöst sind.

Auf politisch besonders wackeligen Füssen steht das Verhältnis Chinas zu muslimisch dominierten Gesellschaften. Es ist absehbar, dass die massive chinesische Repression in der mehrheitlich von Muslimen bewohnten Autonomen Region Xinjiang das Image Chinas in den muslimischen Partnerländern der Seidenstrassen-Initiative auf Dauer beschädigen und zu Widerständen beitragen wird. In Pakistan und Zentralasien kam es zu bewaffneten Angriffen auf chinesische diplomatische Einrichtungen seitens islamistischer oder ethnisch motivierter Kämpfer. Ein nach aussen abgeschottetes, mit totalitären Methoden regiertes Xinjiang kann kaum glaubhaft als Brücke zu muslimischen Gesellschaften und als Scharnier für ein sich integrierendes Eurasien betrachtet werden.

Selbst innerhalb Chinas wird immer wieder kurzzeitig Kritik an den Seidenstrassen-Initiativen in digitalen Medien laut, die allerdings stets schnell gelöscht wird. Neben Zweifeln an den Erfolgschancen von Grossprojekten in Ländern wie Pakistan oder Kasachstan stellen selbsterklärte «patriotische Netizen» insbesondere die Finanzierungsmechanismen in Frage: Gewaltige chinesische Finanzmittel und Devisenreserven würden in instabile Länder mit völlig unsicheren Aussichten gepumpt, während es in China selbst noch so viele hilfsbedürftige Menschen und Regionen gebe. Chinesische Staatsmittel müssten zuerst chinesischen Bürgern zugutekommen. Insbesondere die Verwicklung in Krisensituationen im Ausland (typischerweise in Form von Angriffen auf chinesische Arbeiter, Manager und Projekte) mit hohen Kosten an Leib und Leben führen immer wieder zu hitzigen Reaktionen in chinesischen Sozialen Medien. Unter den Bedingungen des Konflikts mit den USA und der Corona-Pandemie wird der wiederkehrende Appell formuliert, Chinas Fähigkeiten in derart unsicheren Zeiten nicht zu überfordern und sich auf die wirtschaftliche Stabilisierung im Inland zu konzentrieren, bevor Milliarden an Hilfsmitteln ins Ausland transferiert werden.

Die Projektion eines eurasischen Superkontinents beruht im Kern darauf, dass China unvermindert den politischen Willen, die wirtschaftliche Dynamik und damit einhergehend die Finanzmittel aufweisen wird, um den Seidenstrassen-Versprechungen in Billionenhöhe auch Taten folgen zu lassen. Dies kann jedoch keineswegs unqualifiziert vorausgesetzt werden. Denn die konkreten Disruptionsrisiken in China mehren sich. Rückschlagpotenzial gibt es nicht nur mittelfristig durch die Überschuldung von Staatsunternehmen und lokalen Regierungen oder die galoppierende Alterung der Gesellschaft. Unmittelbar und in vielen Dimensionen negativ wirksam sind der geopolitische und wirtschaftliche Konflikt mit den USA wie auch die unabsehbaren Folgen der 2020 aufgetretenen Corona-Pandemie. Die chinesische Wirtschaft war bereits vor der Pandemie auf einem Pfad sinkenden Wachstums. Unter dem Eindruck einer einbrechenden Wirtschaftsleistung werden viele chinesische Projekte im In- und Ausland hinterfragt und im Umfang zurückgefahren werden müssen.

Der seit 2017 offen ausgetragene Handels-, Technologie- und Finanzkonflikt der USA mit China ist keineswegs nur eine vorübergehende Erscheinung, die sich mit einer Abwahl Trumps erledigt. Dahinter steht eine parteiübergreifende, bis weit in die Gesellschaft, Wirtschaft und Wissenschaft hineinreichende Überzeugung, dass die USA den Systemwettbewerb mit China annehmen und gewinnen müssen. Beide politischen Lager in den USA sehen China als aggressive Macht, die mit illegitimen und manipulativen Mitteln auf die Schwächung und Ersetzung der USA als Führungsmacht in Wirtschaft, Technologie und Militär hinarbeitet. Selbstbehauptungswillen und Handlungsmöglichkeiten der USA sollten auch mit Blick auf das Seidenstrassen-Programm nicht unterschätzt werden. Die gegen China gerichtete Mobilisierung für einen Wirtschafts- und Systemkonflikt wird von nahezu allen politischen Kräften und Bundesbehörden mit sehr viel Energie und Kreativität betrieben. Und die USA sind immer noch der massgebliche Bezugs- und Orientierungspunkt – im Negativen wie im Positiven – für nahezu alle Gesellschaften dieser Erde. Selbst die verstärkte Hinwendung von Staaten wie Russland, Iran oder der Türkei nach China hat nichts daran geändert, dass Chinas Staats- und Gesellschaftsordnung weit davon entfernt ist, zu einem globalen Referenzmodell für andere Gesellschaften aufzusteigen. Die USA haben mit Blick auf diese wichtige «Soft Power» weiterhin bedeutende Einflussvorteile im Vergleich zu China, selbst in den Seidenstrassen-Partnerländern.

Als Reaktion auf Chinas Seidenstrassen-Initiativen haben die USA und Japan finanziell gut ausgestattete Alternativprogramme auf den Weg gebracht. Die USA schufen im Jahr 2018 mit dem «BUILD Act» eine neue organisatorische Struktur zur Förderung von Infrastruktur in Entwicklungsländern und verdoppelten deren Budget auf 60 Mrd. US-Dollar; durch die Beteiligung von privaten Finanzquellen kann dieser Betrag noch um ein Vielfaches gehebelt werden. Japan etablierte im Jahr 2015 die mit 110 Mrd. US-Dollar ausgestattete «Partnerschaft für Qualitätsinfrastruktur» und rief mit Indien 2017 die Initiative «Wachstumskorridor Asien-Afrika» ins Leben. Mit diesen Programmen können Entwicklungs- und Schwellenländer auf alternative Vehikel für die Finanzierung und Planung von Infrastrukturvorhaben jenseits des chinesischen Seidenstrassen-Programms zugreifen.

Ende der Naivität gegenüber China? Europäische Antworten auf Chinas Seidenstrassen-Programm

Auch wenn die Herausbildung eines eurasischen Superkontinents unter chinesischer Führung unwahrscheinlich ist, können sich Europas Gesellschaften und Regierungen angesichts des chinesischen Vordringens Passivität und Einfallslosigkeit nicht leisten. Ansonsten drohen unter dem Druck autokratischer und staatswirtschaftlicher Ordnungsmuster die politische Verzwergung und Marginalisierung Europas, eine industrielle Entkernung mit äusserst negativen gesellschaftlichen Folgen und letztlich eine Aushöhlung der marktwirtschaftlichen Demokratie, die zu den kostbarsten Errungenschaften Europas gehört.

Der Blick auf den bisherigen europäischen Umgang mit den Seidenstrassen-Initiativen fällt sehr ernüchternd aus. Europäischen Regierungen und der EU ist es bislang nicht gelungen, eine strategische Antwort zu entwickeln und mit entsprechenden Finanzmitteln zu unterfüttern. Vielmehr schafft es China immer wieder aufs Neue, mittels ökonomischer Lockrufe die EU-Staaten gegeneinander auszuspielen.

Dies zeigt sich markant im Umgang mit bilateralen Absichtserklärungen (Memoranda of Understanding) zur Seidenstrassen-Kooperation, die China in allen diplomatischen Beziehungen durchzusetzen versucht. Während sich Frankreich und Grossbritannien anlässlich von Staatsbesuchen in China 2018 weigerten, chinesischem Drängen nach Unterzeichnung eines Seidenstrassen-Memorandums nachzukommen, gingen Griechenland und Portugal noch im gleichen Jahr auf Chinas Avancen ein. Ein ähnliches Muster wiederholte sich im folgenden Jahr: Im März 2019 legten EU-Kommission und Hohe Repräsentantin für Aussenpolitik ein in Ton und Inhalt ungewöhnliches Strategiepapier vor, in dem China – in Abkehr von ansonsten üblicher Konsensrhetorik – als «systemischer Rivale» gekennzeichnet wurde. Nur wenige Tage später überraschte dann aber Italien damit, dass es sich als erstes G7-Mitglied öffentlichkeitswirksam der Seidenstrassen-Kooperation anschloss.

Derartigen diplomatischen Manövern sollte allerdings nicht allzu viel Bedeutung zugemessen werden. Denn alle Absichtserklärungen zur Seidenstrassen-Kooperation sind gekennzeichnet durch unverbindliche Sprache und inhaltliche Beliebigkeit. Die Memoranden mögen vielerlei Erwartungen bei den Beteiligten wecken. Sie begründen jedoch nicht Handlungszwänge oder politische Verantwortlichkeiten. Auf die Seidenstrassen-Absichtserklärungen europäischer Länder folgte regelmässig Tatenlosigkeit, weil viele Versprechungen der chinesischen Seite im Nachhinein nicht mit Substanz gefüllt wurden.

Auch das sogenannte «17+1»-Format der «China-Mittelosteuropa-Kooperation» wird in seiner realen politischen und wirtschaftlichen Bedeutung in der europäischen Öffentlichkeit deutlich überschätzt. Dieses 2012 aus der Taufe gehobene Format bringt inzwischen 17 ost- und südosteuropäische Staaten (12 EU-Mitglieder und 5 Nichtmitglieder des Westbalkans) zu Gesprächen mit China zusammen. Es handelt sich aber nicht um eine institutionell festgefügte multilaterale Gruppierung. Vielmehr besteht dieses Format aus seriellen bilateralen Konsultationen mit den einzelnen beteiligten Regierungen. EU-Mitgliedstaaten wie Ungarn nutzen überschwängliches Lob für Chinas Hilfsbereitschaft, um heimische Anti-EU-Reflexe zu bedienen. Allein Serbien bekennt sich offen zu einer immer engeren Bindung an China, mit Verweis darauf, dass Serbien die angestrebte Mitgliedschaft in der EU weiterhin verwehrt bleibe.

Wie können europäische Gesellschaften und Regierungen die Verbreitung autoritärer staatswirtschaftlicher Praktiken im Kontext der Seidenstrassen-Initiativen einschätzen und verhindern? Hierfür muss ein mehrdimensionales Massnahmenbündel ins Auge gefasst werden, dessen Voraussetzung allerdings die Stärkung der internen Kohärenz der EU ist.

Artikulation einer selbstbewussten europäischen Gegen-Erzählung

Mit den «Neuen Seidenstrassen» ist China ein gewaltiger Propagandaerfolg gelungen. Dieses Schlagwort ist als Entwicklungsvision in aller Munde. Auch in UN-Dokumenten werden die Seidenstrassen immer wieder positiv angeführt. Demgegenüber fehlt der EU und den europäischen Gesellschaften ein eigenständiges, positives Narrativ, das China entgegengehalten werden könnte.

Europäische Errungenschaften wie vorbildliche Standards im Datenschutz oder europäische Finanzierungen von Infrastrukturmassnahmen in Osteuropa oder Zentralasien werden durch die technokratischen Kommunikationsstrategien der EU nicht ausreichend zum Ausdruck gebracht. Es ist etwa absurd, dass die von einem chinesischen Staatskonzern gebaute Pelješac-Brücke in Kroatien von China als Bestandteil der «Neuen Seidenstrassen» deklariert werden kann, obwohl die Kosten des Projektes in Höhe von 357 Mio. Euro zu 85% von der EU und zu 15% von Kroatien finanziert werden. Es reicht nicht aus, von EU-Seite die eigenen Anstrengungen nur verschämt als komplementäre Angebote zu den Seidenstrassen-Initiativen Chinas auszuflaggen. Nötig ist vielmehr ein offensives, selbstbewusstes «Branding» der Leistungen Europas, auch in Abgrenzung zu China.

Schärfung des europäischen defensiven Instrumentariums

Für die Prüfung konkreter Projekte im Rahmen des Seidenstrassen-Programms bietet das europäische Investitions- und Wettbewerbsregime vielfältige Möglichkeiten. Als Reaktion auf staatlich subventionierte chinesische Investitionen wurden bestehende Regelungen zur Prüfung ausländischer Investitionen verschärft. Die Prüfung selbst obliegt allerdings den nationalen Regierungen. EU-weit einheitliche, verbindliche Standards oder gar die zentralisierte Prüfung von ausländischen Direktinvestitionen lassen weiterhin auf sich warten.

Zur Stärkung des Investitionsregimes und des Aussenhandelsrechts müssen politische Komponenten hinzukommen. Europäische Nachrichtendienste müssen sich stärker den von China ausgehenden Bedrohungen zuwenden, nicht nur durch einen drastischen Ausbau der Cyberabwehr und die Bekämpfung der Wirtschaftsspionage, sondern auch unter Einschluss chinesischer Anwerbeversuche gegenüber ehemaligen Politikern oder hochrangigen Beamten. Die von China finanzierte Förderung von Forschungsprojekten bzw. einzelnen Forschungsinstitutionen muss strikter überwacht werden. Öffentlichkeit und Medien müssen für chinesische Propaganda- und Desinformationskampagnen sensibilisiert werden.

Europäische Selbstbehauptung in der Industrie- und Innovationspolitik

Kontroversen um die Rolle des chinesischen Technologieführers Huawei bei der Errichtung einer 5G-Infrastruktur haben eine fundamentale Schwäche Europas offengelegt: Es fehlt an wettbewerbsfähigen und finanzstarken europäischen Konzernen und Plattformen in vielen Zukunftstechnologien. In einer Abhängigkeit von amerikanischen oder chinesischen Technologieführern lässt sich die viel beschworene europäische Souveränität im digitalen Zeitalter nicht behaupten. Selbst in traditionellen Industrien wie dem Eisenbahnbau sind die etablierten europäischen Firmen dem Ansturm chinesischer Staatskonzerne in internationalen Ausschreibungsverfahren oft nicht mehr gewachsen. Es führt nicht weiter, von China die Respektierung eines «level playing field» einzufordern. Unter dem Druck globaler chinesischer Konkurrenz muss eine Reform der europäischen Monopolkontrolle realisiert werden, um zukünftig Fusionen wie die der Zugsparte von Siemens und Alstom zu ermöglichen. Und als Antwort auf die hochsubventionierten, in Sicherheitsaspekten zweifelhaften Angebote von Huawei für den europäischen 5G-Netzausbau darf die Stärkung von Unternehmen wie Nokia und Ericsson durch vorrangige Vergabe von Aufträgen nicht tabu sein.

Es geht hier nicht um eine blinde industriepolitische Kopie Chinas oder die Preisgabe der Marktwirtschaft, sondern um die Überwindung des europäischen Klein-Kleins in den Informationstechnologien, um die Schaffung eines digitalen europäischen Binnenmarktes und eine massive Förderung anwendungsorientierter Forschung und Entwicklung. China strebt bis 2049 die globale Technologieführerschaft auf nahezu allen Feldern an, in denen europäische Unternehmen traditionell führend waren. Wirkungsvolle Massnahmen für eine europäische Selbstbehauptung in diesen Feldern sind unabdingbar, um die Stabilität und Zukunftsfähigkeit freiheitlicher europäischer Gesellschaften zu ermöglichen.

Europäische Standhaftigkeit im Kontext westlicher Kooperation

Es gibt einen Politikbereich, in dem die Volksrepublik China an der EU nicht vorbeikommt: als grosser und einheitlicher Akteur in Fragen der Wirtschafts- und Handelsregulierung. Falls es der EU in den kommenden Jahren gelänge, sich auf diesen Feldern mit den USA oder Japan besser abzustimmen, würden sich die Einflussmöglichkeiten gegenüber China sprunghaft verbessern. Innerhalb der WTO haben sich diese Möglichkeiten in einer amerikanisch-europäisch-japanischen Initiative zum Problem staatlicher chinesischer Subventionen gezeigt. Auch in der gemeinsamen Ablehnung von Chinas Status als Marktwirtschaft in der WTO hat sich die Abstimmung ausgezahlt. Strittige Fragen wie gegenseitiger Marktzugang, der Schutz geistigen Eigentums, Industriespionage oder der Abbau von chinesischen Überkapazitäten (in Bereichen wie Stahl, Zement) müssen in harten Verhandlungen mit China adressiert werden.

Die EU muss die Einhaltung gleicher Spielregeln für alle im wirtschaftlichen Austausch mit China durchsetzen und den politischen Systemwettbewerb selbstbewusst annehmen. Hierfür sollte die EU auf eine Strategie der konditionalisierten Kooperation mit China umschwenken. Die Kooperation mit China sollte konsequent gekoppelt werden an entsprechende verbindliche Schritte (nicht blosse Ankündigungen und Signale) Chinas. Regelverletzendes Verhalten der chinesischen Seite muss durch reziproke Einschränkungen für chinesische Aktivitäten in Europa sanktioniert werden. Nur mit einer solchen, immer wieder aufs Neue anzupassenden, langfristig ausgerichteten Strategie ist die Selbstbehauptung Europas realistisch. Wenn es die europäische Politik nicht schafft, Chinas staatliche Programme und marktverzerrende Praktiken nüchtern zu analysieren und nach strikten Kriterien europäische Interessen entschlossen zu verteidigen, werden europäische Gesellschaften von der Ambition und Wucht des chinesischen Vordringens überrollt werden.

In den wirtschaftlichen und politischen Beziehungen zu autoritären Staaten müssen freiheitliche Gesellschaften – und auch die aus diesen Gesellschaften heraus tätigen Unternehmen – im ureigenen Interesse besondere Vorsicht walten lassen. Das gilt besonders für China, das unter Xi Jinpings Führung viele totalitäre Herrschaftspraktiken – von digitaler Totalüberwachung über Umerziehungslager in Xinjiang bis hin zum Personenkult um den «Führer des Volkes» – perfektioniert. In den Beziehungen zu China kann es deshalb keinen pauschalen Vertrauensvorschuss geben. Vertrauenswürdigkeit muss immer wieder neu geprüft und erworben werden.

Entzauberung der Seidenstrassen und Perspektiven der Kooperation mit China

Was das Seidenstrassen-Programm angeht, so zeichnen sich im Laufe des Jahres 2020 viele Gründe für eine Entzauberung und Entdramatisierung ab. Infolge der wirtschaftlichen und geopolitischen Rückschläge für China durch die Corona-Pandemie und zunehmende Spannungen in Chinas Aussenbeziehungen (nicht nur mit den USA, Grossbritannien und anderen westlichen Verbündeten der USA, sondern auch mit Indien, Vietnam, Malaysia oder Indonesien) haben sich die Aussichten für dieses globale Entwicklungsprogramm Chinas verdüstert.

Zugespitzt lassen sich die Seidenstrassen-Initiativen begreifen als verfrühte Variante einer imperialen Überdehnung, die ein Ausdruck des aggressiv-grossmachtorientierten Führungsstils Xi Jinpings in der politischen Führung Chinas ist. Grundsätzlich ist es äusserst zweifelhaft, inwieweit China sich externe Finanzierungen in US-Dollar und in der verheissenen Grössenordnung der «Neuen Seidenstrassen» dauerhaft überhaupt leisten kann. Die negativen finanziellen Folgen der Coronakrise und des Wirtschaftskonflikts mit den USA (eine sukzessive Schliessung der US-Dollar-Zugänge für chinesische Staatsbanken ist einer der vielen verfügbaren Pfeile im Köcher der USA) werden mit hoher Wahrscheinlichkeit die finanzielle und geographische Schrumpfung des Seidenstrassen-Programms beschleunigen.

Dieses Programm war zwar in vielen Entwicklungs- und Schwellenländern sehr willkommen. Es hat jedoch in vielen Empfängerländern – ganz besonders in Ost- und Südeuropa – überhöhte Erwartungen, sodann Enttäuschung und Misstrauen gegenüber Chinas Diplomatie und Verlässlichkeit genährt. Ein Grossteil der bekannten Seidenstrassen-Projekte erscheint im heutigen Kontext ohne Aussicht auf Rentabilität und als Manifestation typischer staatswirtschaftlicher Verschwendung. Die hohen Finanzierungskosten und Schuldenlasten machten bereits im Laufe des Jahres 2020 serielle Umschuldungsverhandlungen erforderlich und werden Verwundungen in Chinas Beziehungen mit Schuldnerländern hinterlassen. Unrentable oder aufgegebene Seidenstrassen-Projekte werden als Investitionsruinen und Mahnmal für Xi Jinpings kostspielige und überhastete weltweite Entwicklungs- und Expansionsstrategie zurückbleiben.

Positiv gewendet besteht die Chance, dass ein international sichtbares, auch in China schwer zu verbergendes Scheitern vieler teurer Seidenstrassen-Projekte dazu beitragen könnte, dass die aggressive und zugleich verschwenderische Grossmachtpolitik Xi Jinpings auch im Innern Chinas in die Defensive gerät und durch eine neue Phase der Kooperation und Öffnung Chinas unter neuer Führung abgelöst wird.

Ausgewählte Grundlagenliteratur und Online-Ressourcen

Brautigam, Deborah, “A Critical Look at Chinese ‘Debt-Trap Diplomacy’: The Rise of a Meme”; in: Area Development and Policy, Vol. 5, No. 1, 2020, S. 1-14.

Calder, Kent E., Super Continent. The Logic of Eurasian Integration. Redwood City/Ca: Stanford University Press, 2019.

Chellaney, Brahma, “China’s Debt-Trap Diplomacy”; in: Project Syndicate, January 23, 2017, https://www.project-syndicate.org/commentary/china-one-belt-one-road-loans-debt-by-brahma-chellaney-2017-01?barrier=accesspaylog

Chin, Tamara, “The Invention of the Silk Road, 1877”; in: Critical Inquiry, Vol. 40, No. 1, Autumn 2013, S. 194-219.

European Chamber of Commerce in China, The Road Less Travelled. European Involvement in China’s Belt and Road Initiative. January 2020, https://www.europeanchamber.com.cn/en/publicationsarchive/762/The_Road_Less_Travelled_European_Involvement_in_China_s_Belt_and_Road_Initiative

Ferchen, Matt, “China, Venezuela, and the Illusion of Debt-Trap Diplomacy”; Carnegie Tsinghua Center for Global Policy, August 16, 2018, https://carnegietsinghua.org/2018/08/16/china-venezuela-and-illusion-of-debt-trap-diplomacy-pub-77089

Frankopan, Peter, The New Silk Roads. The Present and the Future of the World. London u.a.: Bloomsbury Publishing, 2018.

Haas, Michael u.a., “China as a Stress Test for Europe’s Coherence”; in: Michael Haas, Oliver Thränert (Hg.); Strategic Trends 2020. Key Developments in Global Affairs. Center for Security Studies, ETH Zürich, 2020, S. 55-80.

Hansen, Valerie, The Silk Road. A New History. Oxford: Oxford University Press, 2012.

Heilmann, Sebastian, Red Swan. How Unorthodox Policy Making Facilitated China’s Rise. Hong Kong: The Chinese University Press 2018.

Heilmann, Sebastian/Schmidt, Dirk H., China’s Foreign Political and Economic Relations. An Unconventional Global Power. Lanham/Md: Rowman & Littlefield 2014.

Holslag, Jonathan, The Silk Road Trap. How China’s Trade Ambitions Challenge Europe. Cambridge: Polity Press.

Khanna, Parag, The Future is Asian. Global Order in the Twenty-First Century. London: Weidenfeld & Nicolson 2019.

Maçães, Bruno, The Dawn of Eurasia. On the Trail of the New World Order. Milton Keynes: Penguin Books 2018.

Rolland, Nadège, China’s Eurasian Century? Political and Strategic Implications of China’s Belt and Road Initiative. Washington: The National Bureau of Asian Research, 2017.

Online-Ressourcen

Offizieller chinesischer Internet-Auftritt zu chinesischen Seidenstrassen-Initiativen:

https://eng.yidaiyilu.gov.cn

American Enterprise Institute: China Global Investment Tracker

https://www.aei.org/china-global-investment-tracker/

Center for Strategic and International Studies: Reconnecting Asia Program

https://reconnectingasia.csis.org

Mercator Institute for China Studies (MERICS): Belt and Road Investment Tracker

https://www.merics.org/de/bri-tracker

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Erhältliche Publikationen der Vontobel-Schriftenreihe

Nummer

Titel / Autor

Jahr

2370

Die Seidenstrassen-Illusion / Sebastian Heilmann

2020

2360

Bildung im digitalen Zeitalter / Rüdiger Görner

2020

2350

Der Trianon-Vertrag – ein ungarisches Trauma / Andreas Oplatka

2020

2340

Das Drama der Freiheit / Ulrike Ackermann

2020

2330

Tee / Hanspeter Reichmuth

2019

2320

Künstliche Intelligenz / Stefan Betschon

2019

2310

Leben beschreiben / Werner Vogt

2019

2300

Goldene Aussichten / Ralf Dutli

2019

2290

Diplomatie / Paul Widmer

2018

2280

Urbaner Raum / Benedikt Loderer

2018

2270

Die neue Weltunordnung / Eric Gujer

2018

2260

www... In den Echokammern des Internets / Stefan Betschon

2018

2250

Die Welt der Vögel / Franziska Witschi

2017

2240

Migrationen / Sebastian Conrad

2017

2230

Währungsreform / Thomas Fuster

2017

2220

Sammeln / Iso Camartin

2017

2210

Grenzen / Michael Hermann

2016

2200

Singapur / Urs Schoettli

2016

2190

Gärten der Welt / Hans von Trotha

2016

2180

Legenden vom Gotthard / Hans-Peter Bärtschi

2016

2170

England / Marion Löhndorf

2015

2160

Schulden / Marc Beise

2015

2150

UA – Ukraine zwischen Ost und West / Ulrich Schmid

2015

2130

Bühnen des Zeitgeists / Gerhard Stadelmaier

2014

2120

Schweizer Mythen / Volker Reinhardt

2014

2100

Auf den Hund gekommen / Josef H. Reichholf

2014

2080

Scham und Schamlosigkeit / Andrea Köhler

2013

2040

Une certaine idée de la France / Jacqueline Hénard

2012

1990

Europa / Dirk Schümer

2011

1880

Prachtkleider / Franziska Witschi

2009

1850

Aufklärungen / Dan Diner

2008

1840

Wegweiser / Iso Camartin

2008

1740

Spinnen / Franziska Witschi

2006

1470

Maestro / Martin Meyer

2001

Die aktuelle Liste findet sich unter www.vontobel-stiftung.ch

Die Publikationen der Vontobel-Schriftenreihe sind teils auch in elektronischer Form verfügbar.

Für eBook-taugliche Lesegeräte können die Broschüren von www.vontobel-stiftung.ch/schriftenreihe heruntergeladen werden.

Unentgeltlich zu beziehen bei:

Vontobel-Stiftung

schriftenreihe@vontobel-stiftung.ch

Tödistrasse 17

www.vontobel-stiftung.ch

CH-8002 Zürich

Table of Contents

Die Seidenstrassen-lllusion

Einleitung

Idealisierung und Instrumentalisierung der historischen Seidenstrassen

Ein flexibles und offenes Ökosystem: Ziele und Instrumente des Seidenstrassen-Programms

Auf dem Weg zum Hegemon? Das Zerrbild eines chinesischen «Marshall-Plans»

Zwischenbilanz: Meilensteine auf den «Strassen des Wohlstands»?

Weder Altruismus noch Schuldenfallen: Wie die «Neuen Seidenstrassen» finanziert werden

«Green Development»? Umweltfolgen von Seidenstrassen-Projekten

«Neue Seidenstrassen» im Kontext des Systemwettbewerbs

Ein integrierter eurasischer Superkontinent als Sinnbild einer neuen globalen Ordnung?

Hemmnisse für die Weiterentwicklung der Seidenstrassen

Ende der Naivität gegenüber China? Europäische Antworten auf Chinas Seidenstrassen-Programm

Ausgewählte Grundlagenliteratur und Online-Ressourcen

Vontobel-Stiftung

Erhältliche Publikationen der Vontobel-Schriftenreihe