Europas strategische Lage

Moskaus brutaler Angriffskrieg gegen die Ukraine, den wir zurzeit mit mancherorts naivem Erstaunen mitverfolgen können, markiert, wie richtig gesagt worden ist, eine Zeitenwende. Seit dem 24. Februar 2022 läuft die Welt in anderem Takt. Anderseits bestätigt dieses Datum eine Strategie, die schon viele Jahre früher zu wirken begann: in Tschetschenien, in Georgien, in Syrien und – im Jahr 2014 – auf der Krim. Schon damals ging es im Wesentlichen darum, die geopolitische Weltordnung im Sinne eines abermals imperial gewordenen Russlands gewaltsam zu verändern. Kriege erwiesen sich dabei als ein scheinbar bequemes und für den Aggressor völlig unbedenkliches Instrument.

In Europa hat jetzt ein böses Erwachen eingesetzt. Während Jahrzehnten wiegte man sich in Sicherheit. Gesellschaften, die durch Wohlstandsgewinne träge geworden sind, wähnten sich im Paradies des ewigen Friedens. Wegsehen hiess die Devise; wenn man denn überhaupt sah. Und in Deutschland, der wirtschaftlich stärksten Macht des Kontinents, hofierte man dem starken Mann im Kreml, als wäre er ein lupenreiner Demokrat.

Noch ist schwer abzuschätzen, was die «Kehre» bringen wird. Wie weit wir künftig nachhaltig bereit sein werden, die Werte des Westens mit allen notwendigen Mitteln erfolgreich zu markieren. Anderen tatkräftig zu helfen, die besonders exponiert sind. Eine Politik der Stärke zu entwickeln, die konvergent und zukunftsfest im Bündnis mit Amerika läuft. Denn leider ist niemand gegen Illusionen gefeit. Sie bedienen die Schablonen der Gewohnheit.

Das gilt auch mit Blick auf die Schweiz. Hier immer noch Leute, die wie Automaten an der Abschaffung der Armee laborieren. Dort Heimatschützer, die die bewaffnete Neutralität als einen Igel sehen, der freilich bloss im Terrarium überlebt. Dabei könnte auch die Schweiz einen wichtigen Beitrag zur europäischen Sicherheitsarchitektur leisten. Nötig wären hierzu: erstens (und wie andernorts auch) die Aufstockung der finanziellen Mittel. Zweitens, die Neukonzeption der Dienstpflicht. Drittens: Die Anpassung der Neutralitätspolitik an realistische Szenarien künftiger Bedrohung.

Die Lehren der Geschichte gehen häufig auch so: Nur kluge und entschlossene Köpfe, die ihren Kompass laufend überprüfen und eine gute Portion Argwohn kultivieren, schaffen jene Politik, die das Dasein in Freiheit und Sicherheit entschieden verteidigt. – Ich wünsche Ihnen nachhaltige Lektüre dieses Essays.

Dr. Hans-Dieter Vontobel

Zürich, im Juni 2022

Europas strategische Lage

Ulrich Schlie

Karten Christian Kleeb

Prof. Dr. Ulrich Schlie ist Historiker und seit 2020 Henry Kissinger Professor für Sicherheits- und Strategieforschung sowie Direktor des Center for Advanced Security, Strategic and Integration Studies (CASSIS) an der Rheinischen Friedrich-Wilhelms-Universität Bonn. Er gehörte über 27 Jahre dem deutschen Auswärtigen Dienst an und war von 2005 bis 2012 Leiter Planungsstab sowie von 2012 bis 2014 Politischer Direktor im Bundesministerium der Verteidigung in Berlin.

Gastprofessuren unter anderem am Institut d’Études Politiques de Paris (Sciences Po) und der Tufts University; Fellowships unter anderem am Weatherhead Center der Harvard University (Cambridge, MA/USA) sowie am Nato Defence College, Rom; zahlreiche Veröffentlichungen zur internationalen Sicherheitspolitik, zur europäischen und amerikanischen Aussenpolitik sowie zur deutschen und europäischen Geschichte.

«Wir blicken so gern in die Zukunft, weil wir das Ungefähre, was sich in ihr hin und her bewegt, durch stille Wünsche so gern zu unsern Gunsten heranleiten möchten.»

Johann Wolfgang von Goethe, 1809

Einführung: Das Ende der Illusionen

«Der Weltprozess gerät plötzlich in furchtbare Schnelligkeit; Entwicklungen, die sonst Jahrhunderte brauchen, scheinen in Monaten und Wochen wie flüchtige Phantome vorüberzugehen und damit erledigt zu sein.» Schon Jacob Burckhardt beschrieb in seinen «Weltgeschichtlichen Betrachtungen»1 das Wesen der Krise als grossen Beschleuniger. Eine grosse Beschleunigung erleben wir auch in diesen Tagen. Am 24. Februar 2022 hat der russische Präsident Wladimir Putin seinen Truppen den Befehl zum Einmarsch in einen souveränen europäischen Staat, die Ukraine, gegeben. Was anglo-amerikanische Nachrichtendienste schon seit geraumer Zeit präzise vorausgesagt hatten, wurde grausame Wirklichkeit. 77 Jahre nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs ist der Staatenkrieg nach Europa mit einer Wucht zurückgekehrt, die niemand für möglich gehalten hatte. Der Ausgang des Krieges ist zum Zeitpunkt der Niederschrift dieser Zeilen noch offen. Das ukrainische Volk wehrt sich gegen die Invasoren heldenhaft und kommunikativ geschickt. Die russischen Angreifer kämpfen mit Problemen der Nachschubwege und der Moral der Truppe. Die russische Feindaufklärung hat fehlerhafte Informationen geliefert. Wie so oft in der Geschichte wurden die eigenen Kräfte überschätzt und die gegnerischen unterschätzt. Die Zeit freilich arbeitet vordergründig für Putin. Die grausamen Szenarien von Grosny und Aleppo könnten Wirklichkeit werden.

Wo die Waffen sprechen, schweigt die Politik. Auch wenn sich Putin nach einer Kapitulation der ukrainischen Verteidigungskräfte zum militärischen Sieger erklären wird, hat er politisch verloren. Eine Rückkehr zum Status quo ante der europäischen Ordnung wird es auch im Falle der möglichen Teilung der Ukraine und der Installation eines Marionettenregimes in Kiew nicht mehr geben. Der flagrante Völkerrechtsbruch des Angriffskriegs, die Kriegführung ohne Humanität, der Einsatz militärischer Zwangsmittel gegen die Zivilbevölkerung, wohl auch Kriegsverbrechen und anderes mehr werden Putin auf Dauer zum Verlierer machen. Der russische Waffengang wird sich als Pyrrhussieg erweisen. Allerdings: Die europäische Ordnung liegt bereits in Scherben. Nichts wird mehr so sein, wie es war. Ein Russland unter Putins Führung ist als Partner nicht mehr vorstellbar. Wird sich ein Verlierer Putin, der sein Land durch seinen strategischen Fehler zum künftigen Juniorpartner der Chinesen degradiert hat, auf Dauer an der Macht halten können?

Die von Jacob Burckhardt beschriebene Beschleunigung der Prozesse infolge der grossen Krise mag dazu führen, dass einige der hier schwarz auf weiss festgehaltenen Prognosen von der Wirklichkeit überholt werden. Zukunft ist nur sehr eingeschränkt eine Kategorie der Geschichte. Mit der Prognose verbindet sich der Wunsch, die Zukunft auch planen zu können. Wer sich Prognosen vornimmt, muss sich deshalb auch mit den Bedingungen beschäftigen, unter denen sie entstanden sind und das Kalkül dessen betrachten, der sie stellt. Wir müssen dabei vor allem den alten strategischen Grundsatz von Basil H. Liddell Hart berücksichtigen: It is the unexpected that always happens.

Der Nebel des Krieges hat sich über der Ukraine und damit über Europa noch nicht gelegt. Klar hingegen ist jetzt schon, dass das Nachdenken über die eigene Rolle und die Konturen der neuen Ordnung in den nächsten Monaten verstärkt erfolgen und erste Ergebnisse zeigen muss. Dies betrifft die Rolle der einzelnen Staaten. Nicht nur Deutschland als wirtschaftlich potentestes Land Europas braucht einen Prozess des politischen Umdenkens und die Bereitschaft zu einer Neugestaltung. Gerade aber Berlin mit seinem noch unterentwickelten strategischen Kompass muss eine neue europäische und geopolitische Verantwortung anzunehmen bereit sein. Die Erklärung eines Zeitenwechsels allein ist dafür nicht genug.

Auch die Europäische Union, die gerade einen strategischen Kompass verabschiedet hat, ist auf mehrfache Weise gefordert. Der amerikanische Druck, die bedrohten Staaten Ostmittel- und Südosteuropas, die heute noch nicht Teil der Union sind, rasch aufzunehmen, wird dazu führen, dass die bisherigen bürokratischen Spielregeln von Erweiterungsprozessen über Bord geworfen werden. Das Verhältnis zwischen Europäischer Union und Nordatlantischer Allianz braucht neue operationelle Regelungen; die Frage der Wehrhaftigkeit der Nationalstaaten stellt sich in ganz neuem Licht. Innere und äussere Sicherheit müssen noch stärker als zusammenhängendes Ganzes gedacht und strategisch umgesetzt werden. Die Gewährleistung von Sicherheit, der Schutz der Bürgerinnen und Bürger, die Garantie der territorialen Unversehrtheit und die Fähigkeit, Landesverteidigung als Bündnisverteidigung sicherzustellen, werden als Aufgaben des Staates für politisches Handeln wesentliche Anpassungen erfordern. Denn die Gegenkräfte zu Integration, Freihandel und offenem Informationsfluss sind immer stärker geworden, auch im Westen.

Die nachfolgenden Ausführungen wurden um den Jahreswechsel 2021/22 abgeschlossen. Die jüngsten Ereignisse sind in den Text insoweit eingeflossen, als die Russland-Passagen Ende März vor dem Hintergrund der ersten vier Wochen des Ukraine-Krieges überarbeitet wurden. Die grossen strategischen Linien des Textes sind unverändert geblieben. Die darin enthaltenen Grundaussagen – das Ende der alten Ordnung, die zunehmende Machtrivalität und Konfrontation der Grossmächte, die Bedeutung der atlantischen Gemeinschaft und die Notwendigkeit, die transatlantische Partnerschaft neu zu begründen und die innere Krise Europas zu überwinden – bleiben unberührt. Russlands Rückfall in einen aggressiven Revisionismus, der gegen die zentralen Grundsätze verstösst, die in der Charta der Vereinten Nationen festgehalten sind, ist allerdings nun in noch grösserer Klarheit erkennbar.

Geschichte, so hat einst Golo Mann geschrieben, ist Chaos, das ins Chaos schwankt. Ordnung gegen Chaos, die Domestizierung von Macht durch Recht, bleibt die grosse Aufgabe der internationalen Gemeinschaft. Die Welt, in die wir gehen, ist noch gefährlicher geworden.

I. Europa und die Machtgeometrie der Gegenwart

«Wo hört Europa auf? Am Cap Finistère oder am Pazifischen Ozean? Vielleicht wird der Vorrang der Technik noch in diesem Jahrhundert Ansätze einer Art von Weltorganisation zeigen. Zurzeit jedoch scheint es, eher werde die Welt untergehen, als dass eine der grossen europäischen Nationen auf ihren Primatanspruch verzichtete. ... Dabei sind wir selbst in der Lage der Griechen nach den ersten römischen Siegen, vielleicht erleben wir noch die Besetzung. Noch ein europäischer Bruderkrieg, und es wird so weit sein, dass wir einzig noch mit unseren Miasmen die übrige Welt anstecken können. Gibt es so wenige, die die Schrift an der Wand zu lesen vermögen, die Schrift unserer jetzigen Kunst und Musik? So wenige, die über den Tod der so unendlich europäischen «Melodie» nachzudenken vermögen?».2

Der seherische Blick des jungen Diplomaten und Schriftstellers Carl J. Burckhardt, 1922 formuliert in einem Brief an den österreichischen Dichter Hugo von Hofmannsthal, den Burckhardt kurz zuvor in Wien kennengelernt hatte, nimmt die Selbstzerstörung Europas in der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts vorweg. Schon damals war Europa nicht mehr der Mittelpunkt der Welt. Im dreissigjährigen europäischen Bürgerkrieg des 20. Jahrhunderts wäre Europa dann beinahe am Leichengift des übersteigerten Nationalstaatsgedankens zugrunde gegangen. 1945 schrieb Karl Jaspers, dass Europa auf dem besten Wege sei, zu einem Ort zu werden wie einst Griechenland im Orbis terrarum der Antike.3

Das 20. Jahrhundert ist nicht das Jahrhundert Europas geworden. Europa hatte im Zweiten Weltkrieg eine vernichtende Niederlage erlitten. Extremer Nationalismus, Faschismus, Nationalsozialismus und Stalinismus hatten zuvor den alten Kontinent in einen vielfach geschundenen Ort verwandelt. Die bipolare Ordnung des Kalten Krieges war dann 1945 von zwei aussereuropäischen Mächten geschaffen worden, den Vereinigten Staaten von Amerika und Russland, die von nun an das Sagen hatten. Krieg unwahrscheinlich, Friede unmöglich, das war die Formel des Kalten Krieges. Europa war geteilt in einen freien und einen unfreien Teil. Der Zusammenbruch dieser künstlichen Ordnung von Yalta und Potsdam hat dann Europa für den kurzen Moment der frühen 1990er Jahre die Aussicht auf Wiedervereinigung, Aufstieg zur Weltmacht und den Aufbruch in ein goldenes Zeitalter verheissen. Diese Illusion war bald zerstoben. Der Zerfall Jugoslawiens wurde zum ersten Testfall für die auf sich gestellten Europäer. Diese erwiesen sich dabei als unfähig, den verlorenen Frieden wiederherzustellen. Dann beendete Nine Eleven mit der seitdem weithin sichtbaren und spürbaren Bedrohung des Terrorismus den Traum vom ewigen Frieden. Es folgten der Irakkrieg, Russlands Waffengang in Tschetschenien und gegen Georgien, die blutigen Bürgerkriege in Libyen und Syrien sowie Russlands Annexion der Krim und seit Februar dieses Jahres, mit ungewissem Ausgang, Putins Angriff auf die Ukraine als einen souveränen europäischen Staat.

Neue strategische Unsicherheiten, Migration und Klimakatastrophen haben das Bewusstsein für die Gefährdungen unserer Zeit geschärft. Die Welt ist kein sicherer Platz. Die Globalisierung sorgt dafür, dass Europa bei allem mitbetroffen ist und seine strategische Lage damit ganz wesentlich von Entwicklungen abhängt, die ausserhalb des europäischen Kontinents ihren Ursprung genommen haben. Zugleich macht die Globalisierung noch deutlicher, dass Europas Einfluss auf die Welt von heute unzureichend ist. Dabei betreffen die gegenwärtigen tektonischen weltpolitischen Verschiebungen Europa auf existentielle Weise, und sie berühren das Verhältnis zwischen Europa und Amerika grundlegend, weil sie eine neue Machtbalance entstehen lassen und Amerika seine weltpolitische Rolle neu finden muss. Weltfrieden bleibt ein ferner Traum, internationale Sicherheit ein zerbrechliches Gut, das immer wieder aufs Neue Gefährdungen ausgesetzt ist, wie sie etwa – stichwortartig – mit den Problemen Weissrussland, Nordkorea, Iran, Irak, Saudi-Arabien, Syrien, Afghanistan, Venezuela, Libyen, Sudan und dem westlichen Afrika verbunden sind.

EU-Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen hat ihre Amtszeit 2020 mit dem Anspruch verknüpft, der Europäischen Union eine geopolitische Präsidentschaft aufzuzeigen. Der gerade verabschiedete Strategische Kompass soll dabei helfen, mit einer gemeinsamen geopolitischen Sichtweise und einem politischen Willen in grundlegenden strategischen Fragen auch gemeinsam handeln zu können, um Defizite zu beheben.4 Auch in der noch immer andauernden Pandemie hat die Europäische Union kein gutes Bild abgegeben und nationalstaatliches Handeln in einem Masse zugelassen, dass Zweifel an der Problemlösungskompetenz der Europäischen Union weiter gewachsen sind. Je mehr Europa in seinem Inneren gespalten ist, desto mehr läuft es Gefahr, zum Spielball fremder Mächte zu werden. Gegenwärtig erleben wir, wie der weissrussische Präsident Lukaschenko, der letzte verbliebene Despot in Europa, skrupellos Menschenhandel mit dem Ziel der Destabilisierung europäischer Kernländer betreibt und das Nachbarland Polen bei der Absicherung der Aussengrenze der Europäischen Union an der polnisch-ukrainischen Grenze zu drastischen Reaktionen veranlasst. Russland förderte bis anhin aktiv die extreme europäische Rechte und griff regelmässig in europäische Wahlen ein. Unlängst haben zwei Wissenschaftler in einem ebenso aufrüttelnden wie kritischen Artikel in der renommierten Fachzeitschrift Foreign Affairs gefragt, ob die Zeichen an der Wand nicht genügen müssten, damit Europa endlich die Kultur der Selbstzufriedenheit zugunsten einer strategischen Autonomie abstreife.5

In welcher Lage befindet sich Europa? Wie wird die Welt von morgen aussehen? Und welchen Platz wird Europa in dieser Welt finden? Diese Fragen hängen aufs engste miteinander zusammen. Der Massstab für die Beurteilung kann allein aus der Betrachtung der Vergangenheit erwachsen. Denn die Europäische Union, so wie wir sie heute kennen, ist eine Antwort auf die Geschichte. Die Gemeinschaft, die durch einen völkerrechtlichen Vertrag – die Römischen Verträge – 1957 geschaffen wurde und supranationales Recht begründet hat, verdankt ihre Entstehung einer historischen Konstellation, die beinahe zum Untergang Europas geführt hätte. Zugleich hat die Gemeinschaft mehrfach ihren Charakter verändert und dabei die Fragen nach ihrer demokratischen Legitimation, ihrer Finalität und nach dem Verhältnis zwischen supranationaler Einheit und Nationalstaatsprinzip nicht so beantworten können, dass unter ihren Mitgliedern abschliessender Konsens herrschen würde.

Das Verhältnis zwischen Nation und Europa ist bis heute das grosse ungelöste Thema für die innere Einheit Europas und damit für die Zustimmung der Menschen zum Projekt der europäischen Integration. Mit der damit verbundenen Frage nach der Abgabe von Souveränität und der Gestaltung des Verhältnisses zwischen supranationaler Gemeinschaft und Nationalstaat sind zugleich auch die Kernpunkte der Verfassung Europas berührt. Denn einerseits haben die Nationen Europa begründet, und sie werden gebraucht, um politische Legitimation zu ermöglichen und die Abgabe von Souveränität zu rechtfertigen. Andererseits kann das Nationalstaatsprinzip genau zu jener Verengung führen, die historisch gesehen Besitzstandswahrung, Stillstand, Nationalismus und antieuropäische Reflexe hervorgebracht hat.

Die Frage, was Europa ist und wer zu Europa gehört, ist immer wieder diskutiert worden. Denn Europa war zu keinem Zeitpunkt in seiner Geschichte geographisch eindeutig definiert. Paul Valérys klassische Definition von Europa als westlichem Anhängsel Asiens – «une sorte de cap du vieux continent, un appendice occidental de l’Asie»6 – war im Grunde eine Verlegenheitsdefinition. Sie bezog sich auf das Verbindende des alten Kontinents, als Landbrücke nach Asien und, bei Valéry ungenannt, als mittelmeerischer Übergang nach Afrika. Der Austritt des Vereinigten Königreichs aus der Europäischen Union im Jahr 2020 markiert dabei einen tiefen Einschnitt. Denn mit der Frage nach dem Grund des Ausscheidens wurde auch die Frage nach dem europäischen Gemeinschaftsverständnis und der Rolle des Souveränitätsvorbehalts gestellt.

Lange Zeit haben beträchtliche Erfolge und Fortschritte dazu geführt, dass entscheidende Fragen zum Wesen der Europäischen Union ins Hintertreffen geraten sind. Die Union hat sich mehrfach erweitert, ein ausgeklügeltes Vertragswerk entwickelt, sich als Rechtsgemeinschaft umgesetzt, zu einer Gemeinschaftswährung gefunden und den Weg nach vorn zu einer gemeinsamen Aussen- und Sicherheitspolitik aufgezeigt. Indes: Technokraten mögen Fortschritte bringen, aber sie stiften keinen Glauben. Gelegentlich tritt die Europäische Union mit einem moralischen Rigorismus auf, der den inneren Zusammenhalt gefährdet und die Zerbrechlichkeit des Erreichten testet. Auch könnte die Europäische Union gelassener damit umgehen, dass in Europas Zentrum mit der Schweizerischen Eidgenossenschaft und an der nördlichen Peripherie mit Norwegen auch Staaten existieren, die ihr zwar nicht angehören, aber seit jeher fest zu Europa gehören. In der gegenwärtigen Diskussion wird Europa allzu oft mit der Europäischen Union gleichgesetzt, ohne dass etwa eine geografische oder politische Identität vorläge. Der frühere deutsche Bundespräsident Roman Herzog hat vor wenigen Jahren in seiner politischen Vermächtnisschrift die Gründe für den Zustand der Schwächung und Entschlusslosigkeit, die die Europäische Union kennzeichnen, wünschbar deutlich benannt: «Die Vorenthaltung wichtiger Befugnisse durch die Mitgliedstaaten, die Wahl immer schwächerer Figuren in die politischen Führungsorgane, damit verbunden die Stärkung einer überbordenden Bürokratie mit Engstirnigkeit, Detailverliebtheit und Normenhypertrophie – und in manchen Fällen wohl auch die Verwechslung von territorialer Grösse und politischer Stärke».7 In Brüssel dominiert das Tagesgeschäft, strategische Überlegungen hingegen sind wenig ausgeprägt.

Die gegenwärtige Krise lenkt den Blick vor allem auch auf die machtpolitische Asymmetrie zwischen Europa und Amerika. Diese Asymmetrie ist zunächst nichts grundlegend Neues. Sie war in der Ordnung von Yalta und Potsdam angelegt und hat auch in den ersten zwanzig Jahren nach dem Fall der Mauer fortbestanden, als sich Amerika von 1990 bis ca. 2006 auf dem Höhepunkt seiner Machtentfaltung befand. Im gleichen Zeitraum ist die Europäische Union von ihren eigenen ambitionierten Bekundungen eingeholt worden. Worte und Taten klafften schon in der Europäischen Gemeinschaft bisweilen auseinander. Europa war immer mehr eine Idee als ein Kontinent. Genau diese Idee jedoch ist gegenwärtig von Unschärfen und offenen Fragen in ihrer Strahlkraft und Wirksamkeit beeinträchtigt. Das bezieht sich auf die äussere Grenze, die innere Struktur, den politischen Willen, die Einigkeit über Mittel, Ziele und Finalität, insbesondere aber auch auf das Verhältnis zwischen Nation und Europa, auf die Rolle der Nationalstaaten und die Frage nach der Abgabe von Souveränität.

Es ist deshalb nicht überraschend, dass sich die gegenwärtige Krise Europas vor allem als innere Krise manifestiert: mangelnde innere Geschlossenheit, fehlende Zielorientierung und Defizite beim Instrumentarium. Und zugleich ist die Krise Teil einer tiefgreifenden Transformation des internationalen Systems, die auch die Grundlagen unserer westlichen Demokratien berührt. Die amerikanische Hegemonie befindet sich im Niedergang, Chinas machtpolitischer Aufstieg ist nicht nur eine wirtschaftliche Bedrohung, sondern auch eine sicherheitspolitische. Die Konturen einer neuen Ordnung sind allenfalls in Umrissen erkennbar. Europa erlebt heute seinen «Galapagos-Moment»8: Die postmoderne Ordnung Europas ist möglicherweise so «spezialisiert» geworden, dass ihr andere kaum noch zu folgen vermögen. In zugespitzter Form hat der bulgarische Politikwissenschaftler Ivan Krastev beispielsweise die Migration als die neue Revolution beschrieben, «eine vom Exodus getriebene Revolution des 21. Jahrhunderts, getragen von Einzelnen und Familien und inspiriert nicht von ideologisch gefärbten Bildern einer strahlenden Zukunft, sondern von den auf Google Maps verbreiteten Photos vom Leben auf der anderen Seite [der Grenze]».9

Die Globalisierung setzt den Rahmen. Das Ineinandergreifen von Finanz-, Wirtschafts- und Migrationskrise und die Belastungen der internationalen Ordnung durch Terrorismus und anarchische Tendenzen wirken dabei gegenseitig krisenverstärkend. «Europadämmerung» 10 war schon vor einigen Jahren ein populäres Schlagwort, in der Gegenwart hat es weiter an Berechtigung gewonnen. Die Zweifel am institutionellen Europa fügen sich heute ein in weit verbreitetes Unbehagen an der Politik. Dieser Widerwille geht einher mit einem Vertrauensverlust in die Problemlösungskompetenz politischer Institutionen. Orientierungsgewissheiten von einst verdampfen. Scheinbar einfachere Lösungen werden attraktiv. Die Zustimmung zu den europäischen Institutionen, insbesondere zu Kommission und Parlament, schwächt sich ab.

Das Ringen um ein Gleichgewicht der Mächte ist heute mehr und mehr auch zu einer Auseinandersetzung der Systeme geworden. Zugleich nehmen die Erosionserscheinungen innerhalb der demokratischen Systeme zu. Die Versuchung des Autoritären hat in Europa seit einigen Jahren Konjunktur und steht, wie Anne Applebaum unlängst konstatiert hat, in wesentlichem Zusammenhang mit einem Illiberalismus, der sich insbesondere der medialen Instrumente der Globalisierung bedient und zugleich Stimmungen der Unzufriedenheit nährt.11 Die Brüchigkeit der freiheitlichen Ordnung hat sich in der Geschichte immer dann besonders deutlich gezeigt, wenn Bindungen nachlassen und der Zusammenhalt schwindet. Die Auseinandersetzung zwischen freiheitlicher und autoritärer Ordnung ist dabei nichts grundlegend Neues in der Geschichte. Gerade in Umbruchzeiten zeigt sich, wie schnell die Enttäuschung Einzelner in Hass auf die Politik und offene Feindseligkeit, ja Zerstörungswut umschlagen kann. Der Zulauf zu sich radikalisierenden Protestbewegungen ist dabei zu einem verstörenden Phänomen unserer Zeit geworden. Zu den Hervorbringungen dieses Unmuts zählen – in unterschiedlichen nationalen Ausprägungen – etwa die Protestbewegungen der Gelbwesten in Frankreich, der Marsch eines entfesselnden Mobs auf das amerikanische Kapitol am 6. Januar 2021 sowie die mit dem Anhalten der Pandemie in zahlreichen europäischen Staaten sich manifestierenden, bisweilen gewaltsamen Demonstrationen gegen Entscheidungen der Vertreter der jeweils gewählten demokratischen Regierungen.

II. Die Krise der alten Ordnung

Weltordnungen bleiben nie statisch, sie verändern sich. Rang und Rolle der Staaten werden in einem fortwährenden Ringen um Einfluss nach nicht immer vordergründig einsehbaren Regeln neu geordnet. Denn die Verteilung der Macht erfolgt entlang eines komplizierten Geflechts von Einflusslinien. Wandel entspricht dem Wesen der Geschichte. Die Dynamik internationaler Beziehungen wird seit jeher zudem beeinflusst von technologischen, wirtschaftlichen, sozialen, ideengeschichtlichen oder völkerrechtlichen Entwicklungen. Internationale Konstellationen und innerstaatlicher Systemwandel müssen dabei immer als zusammenhängendes Ganzes gesehen werden. Je gefestigter ein Land in seinem Inneren ist, je grösser der demokratische Grundkonsens, das Einverständnis über gemeinsame Positionen, desto berechenbarer wird seine Aussenpolitik erscheinen.

Umgekehrt führen Umstürze und revolutionäre Entscheidungssituationen – Russland nach der Oktoberrevolution 1918, Hitler-Deutschland nach 1933 oder auch Teheran nach der iranischen Revolution 1979 sind dafür Beispiele – häufig auch zu einer umfassenden Umorientierung in der Aussenpolitik, zum Wunsch nach grundlegender Revision der bestehenden Verhältnisse. Und auch in der Gegenwart gibt es eine Reihe von Staaten, von Russland über die Türkei bis China, deren Strategie vorrangig darauf ausgerichtet ist, die Kräfteverteilung zu ihren Gunsten grundlegend und nachhaltig zu verändern.

Macht und Interessen der Staaten stehen seit jeher in einem Spannungsverhältnis zum Recht. Die im ius gentium des Mittelalters verkörperte Idealvorstellung eines dauerhaften Rechts konkurriert deshalb naturgemäss mit der Erkenntnis, dass Souveränität in der Geschichte der Staatenwelt immer auch mit nationalem Machtstreben verbunden ist. Die Einhegung dieses Machtstrebens ist eine der grundlegenden Aufgaben der Völkerrechtsordnung. Die Mühseligkeit und Begrenztheit dieser Aufgabe tritt dadurch klarer hervor, dass die Versuche, die Legitimität dieser Ordnung in Frage zu stellen und die Koordinaten dieses Machtgefüges zugunsten einzelner Staaten zu verschieben, bis heute wirksam sind. Seit dem Westfälischen Frieden von 1648 steht die Frage der Souveränität des Staates im Zentrum des internationalen Systems. Dies hat im Resultat dazu geführt, dass immer wieder historische Konstellationen entstanden sind, die die Bemühungen um eine übergreifende Ordnung erschwert haben. Eine globale Ordnung von freiheitlich, demokratisch und rechtsstaatlich verfassten Staaten hat es in der Geschichte der Staatenwelt ohnehin nie gegeben. Vielmehr ist das internationale System immer wieder von Fragen der Konkurrenz, vom Streben nach territorialer Arrondierung und von Auslegungsfragen des bestehenden Regelwerks geprägt gewesen.

Zu dieser Geschichte gehört anderseits, dass die Fortentwicklung des Völkerrechts durch die Einführung einer strafrechtlichen Verantwortung der Regierenden für die Verletzung völkerrechtlicher Pflichten weiter vorangebracht worden ist. Dies entspricht zugleich einem Grundgedanken des ius gentium. Zum Wesenskern der Staatengemeinschaft gehört, wie Ulrich Scheuner einmal treffend schrieb, «das Vorhandensein einer die zivilisierte Menschheit umfassenden realen Verbundenheit der Lebensbeziehungen, der Gemeinsamkeit gewisser ethischer und rechtsgrundsätzlicher Überzeugungen».12 Erst dadurch ist ein allgemeines Völkerrecht möglich geworden. Bis heute steht das liberale Modell einer offenen Staatlichkeit und einer engen Kooperation der Staaten im Zentrum der internationalen Ordnung. Integrale Teile dieser Ordnung sind eine friedliche Streitbeilegung, ein elementarer Menschenrechtsschutz, der Schutz vor Genozid oder anderen systematischen Verfolgungen, der Klimaschutz und die Sicherung der Transportwege. Es zählt jedoch zu den Charakteristika der Globalisierung, dass grosse und kleine Mächte, die ausserhalb dieser westlichen Ordnung agieren, ihre Politik nicht vorrangig am Schutz der Menschenrechte und am Selbstbestimmungsrecht der Völker ausrichten.13

Zu den grossen, sich seit den 1970er Jahren abzeichnenden Entwicklungen des internationalen Systems zählt die zunehmende Differenzierung der Staatenwelt. Dabei beobachten wir vermehrt auch sogenannte Gleichzeitigkeiten des Ungleichzeitigen. Moderne und vormoderne Lebens- und Kulturformen überlagern sich – auch in der Wahrnehmung. Gerade dort, wo, wie etwa in Afrika oder Asien, auf dicht gedrängtem Raum die agrarische, die industrielle und die postindustriell-technologische Gesellschaft nebeneinander existieren, häufen sich Brüche und Gefährdungen. Nicht ohne Grund ist Afrika heute der Kontinent, der seine strategische Relevanz aufgrund einer Vielzahl von Problemen jenseits des Militärischen – Migration, Seuchen, Bürgerkriegskatastrophen, Ressourcenknappheit, Umweltzerstörung – unter Beweis stellt. Die Kommunikationstechnologie erweist sich dabei als ein grosser Beschleuniger. Sie stellt selbst in den entlegensten Regionen den Anschluss an gegenwärtige Tendenzen her und weckt dadurch Begehrlichkeiten. Daraus wiederum resultieren oftmals Spannungen, die dazu führen, dass in unmittelbarer geografischer Nachbarschaft höchst unterschiedlich verfasste Gebilde nebeneinanderher existieren.

Die Konfliktherde der letzten Jahre sprechen eine deutliche Sprache. Staatliche Unterdrückung, Bürgerkriege und terroristische Gewalt bilden einen explosiven Mix. Während in den Zentren noch Integration herrschen kann, zeigen sich an der Peripherie Erscheinungen des Zerfalls, anarchistische Bewegungen sowie terroristische Aktivitäten. Für die internationale Politik bedeutet dies, dass mit stabiler Ordnung zunehmend weniger gerechnet werden kann. Die Bruchlinien sind rasch definiert. Hier die arrivierten Staaten, die in der Regel einen hohen Integrationsgrad aufweisen, in multilateralen Systemen miteinander verflochten sind und engmaschige Regelwerke kennen. Dort die sogenannten rogue states, die entweder gezielten Regelverstoss betreiben und die Allianz mit kriminellen Elementen suchen oder als schwache Staaten nicht über genügend Autorität verfügen, um in ihrem jeweiligen Staatsgebiet umfassende Staatsgewalt auszuüben.

Die Umbrüche seit 1989/90 bestätigen, dass sich die seitdem herausbildenden geopolitischen Konstellationen nicht mit der relativ festgefügten Ordnung von 1945 vergleichen lassen. Die zweite, einer dauerhaften Weltordnung entgegenlaufende Tendenz, liegt in der deutlichen Zunahme von strategischen Unsicherheiten. Diese überfordern die Ordnungsmacht von Nationalstaaten und beschränken ihre Kompetenzen. Dies wiederum hat starke Auswirkungen auf die Staatenwelt insgesamt, auf den Begriff des Politischen sowie auf das multinationale Institutionengefüge. Die letzten dreissig Jahre haben gezeigt, dass die Weltvormachtposition der Vereinigten Staaten die Vision einer auf dem Prinzip der kollektiven Sicherheit beruhenden Friedensordnung nicht wirklich begünstigt hat. Zugleich aber ist die Welt immer noch ganz wesentlich von amerikanischen Ordnungsvorstellungen und von amerikanischer Diplomatie geprägt. Darin zeigt sich ein Widerspruch. Doch Wunsch und Wirklichkeit klaffen zunehmend auseinander. Die Sonderstellung der Vereinigten Staaten ist das eine. Das andere ist, dass die Gegenkräfte wider diese Position zugenommen haben. Strategie als Einheit von Diplomatie und Militär unter Berücksichtigung wirtschaftlicher Interdependenzen ist ja immer schon darauf ausgerichtet, die Zuspitzung zum bewaffneten Konflikt zu vermeiden. Sie setzt statt dessen auf Interessenausgleich und eine stabile internationale Ordnung. «Die Welt, die Amerika gemacht hat»14 (Robert Kagan), ist freilich zu einer unübersichtlichen, multipolaren Welt geworden. Der amerikanische Truppenabzug aus dem Irak und aus Afghanistan steht hier für eine gewisse Überdehnung des Imperiums der Freiheit, was sich auch in der amerikanischen Innenpolitik niedergeschlagen hat.

Die nach dem Ende des Kalten Krieges errichtete Machtposition der Vereinigten Staaten wird gegenwärtig durch eine Reihe von globalen, technologischen und sicherheitspolitischen Entwicklungen in Frage gestellt. Dies wird insbesondere bei zwei Themenbereichen deutlich, die mit nuklearen Ambitionen zusammenhängen, von denen unmittelbare Bedrohungen für die internationale Sicherheit und den Weltfrieden ausgehen.

Das nordkoreanische Atomprogramm stellt seit vielen Jahren eine Bedrohung für die internationale Sicherheit dar: seitdem das Land in den 1980er Jahren mit der Entwicklung von Atombomben begann, 1994 seine Mitgliedschaft in der internationalen Atomenergiebehörde aufgekündigt und im Februar 2005 offiziell den Besitz von Atomwaffen eingeräumt hat. Das «Stockholm International Peace Research Institute» (SIPRI) schätzt die Zahl der nordkoreanischen Atomsprengköpfe auf 40 bis 50 und vermutet hinreichende Kapazität zur Produktion von waffenfähigem Uran.15 Seit 2016 hat das Land immer wieder erfolgreich Atomwaffentests durchgeführt, 2016 und 2017 auch nach eigenen Angaben erfolgreich eine Wasserstoffbombe gezündet. Seit der Aufkündigung des zwischenzeitlich selbst auferlegten Moratoriums von 2018 für Tests von Interkontinentalraketen im März 2020 ist es im Sinne der Demonstration der «perfekten Kampfbereitschaft» der nordkoreanischen Streitkräfte wiederholt zu Raketentests gekommen.

Wie sehr die Vereinigten Staaten das nordkoreanische Atomwaffenprogramm als eine sicherheitspolitische Bedrohung ansehen, ist nun auch daraus ersichtlich, dass die Biden-Administration unmittelbar nach dem Amtsantritt Bidens Gesprächsbereitschaft gegenüber Pjöngjang signalisiert und schon sehr bald einen Nordkorea-Beauftragten ernannt hat. Dies erfolgte auch aus der Erkenntnis heraus, dass weder Barack Obamas Konzept der strategischen Geduld noch Donald Trumps hektische Gipfeldiplomatie mit den auf Inszenierung setzenden «Begegnungen der starken Männer» einen wirklichen Durchbruch erreicht hatten. Vielmehr waren die diplomatischen Bemühungen um eine Beilegung des Konflikts zwischen den Vereinigten Staaten und Nordkorea seit dem Frühjahr 2019 zum Stehen gekommen.

Auch im Konflikt zwischen dem Iran und den Vereinigten Staaten stehen die Zeichen gegenwärtig nicht gut. Die von Präsident Biden im Juni 2021 angeordneten Luftschläge in der irakisch-syrischen Grenzregion hatten sich gegen militärische Objekte gerichtet, in denen Waffen gelagert waren und von denen aus von Iran unterstützte Milizen Drohnenangriffe auf amerikanische Einrichtungen im Irak planten und durchführten.16 Die noch von der ausgehenden Trump-Regierung verhängten Sanktionen, unter anderem gegen die staatliche «Iran Aviation Industries Organisation», die «Aerospace Industries Organisation» und die «Marine Industries Organisation» sowie gegen die staatliche iranische Reederei IRISL, wurden auch von der Biden-Regierung nicht aufgehoben. Oder anders gesagt: Das geheime Programm zur iranischen Urananreicherung ist heute weiter fortgeschritten denn je. Einem Bericht des amerikanischen «Institute for Science and International Security» vom 19. November 2021 gemäss könnte Iran schon innerhalb von drei Wochen hinreichend waffenfähiges Uran herstellen, um eine Atombombe bauen zu können.17

Tatsache ist: Die islamische Republik Iran hat sich seit der Revolution 1979 immer mehr zu einer Militärdiktatur entwickelt. Der Anteil der Kleriker im Parlament ist kontinuierlich gesunken. Das Atomabkommen mit der Staatengemeinschaft hat die nuklearen Ambitionen der Iraner nicht wirklich einhegen können. Die Vorbehalte gegenüber dem «Joint Comprehensive Plan of Action» (JCPA)18 sind schon zum Zeitpunkt des Abschlusses 2015 deutlich und fundiert gewesen. Dies bezieht sich vor allem auf die befristete Dauer zentraler Traktanden, die sich als Einschränkungen für das Atomprogramm nur auf zehn Jahre ausgewirkt hätten, sowie auf die Entwicklung ballistischer Bodenraketen, die, mit Atomsprengköpfen bestückt, eine unmittelbare Bedrohung für die Vereinigten Staaten und Europa darstellen.

Auch im Jahr 2021 hat es erfolgreiche Testversuche in der zentraliranischen Wüste gegeben. Die iranischen Aufrüstungsbemühungen seit der Aufkündigung des Atomabkommens im Jahr 2018 durch Präsident Trump bestätigen seine Kritiker. Insbesondere fühlt sich Iran nicht mehr an die im Abkommen vorgesehenen Grenzen für die Anreicherung von Uran gebunden. Im Januar 2021 hat die Produktion von mittelstark angereichertem Uran wieder eingesetzt, im April die Anreicherung in kleinen Mengen auf 60-prozentiges Uran.

Das iranische Raketenprogramm gilt als das grösste im gesamten Nahen Osten. Die ballistischen Kurz- und Mittelstreckenraketen können mit ihrer Reichweite von 300 bis 2000 Kilometern sowohl die Golfregion als auch die europäische Peripherie in Südeuropa erreichen. Aufgrund der Luftüberlegenheit Saudi-Arabiens und der Emirate kommt dem Raketenprogramm nicht nur eminent politische, sondern auch psychologische Bedeutung zu. Mit der Möglichkeit der Weitergabe iranischer Raketen an jemenitische Huthi-Rebellen und die Hizbullah-Miliz im Libanon kommt solchen Waffen darüber hinaus eine extrem destabilisierende Rolle für die Region zu. Die Hizbullah wird aus Teheran gesteuert und die Hamas von dort technologisch und finanziell unterstützt. Die iranischen Schiiten sind der gefährlichste Gegner der sunnitischen saudischen und ägyptischen politischen Führung. Gerade der Gegensatz zwischen Iran und Saudi-Arabien zählt im instabilen Mittleren Osten zu den systemgebenden Strukturprinzipien. Die Annäherung Irans an Russland und China zielt im Resultat darauf, eine gegen die Vereinigten Staaten gerichtete antiwestliche Allianz zu schmieden.

Fazit: Mit den traditionellen Ordnungsmustern von Gleichgewicht und Hegemonie kann diese nichtpolare Welt nicht mehr hinreichend beschrieben werden. Das Gleichgewicht der Macht ist ohnehin kein Begriff des Völkerrechts. Besonders deutlich wird dies beim Blick auf die Theorie der nuklearen Abschreckung. Denn nukleare Abschreckung beruht auf der Fähigkeit zur glaubwürdigen Drohung zum Zweitschlag und auf der Begrenzung des Zugangs zu Nuklearwaffen. Ordnungsversuche werden dabei auf vielfältige Weise erschwert. Das multilaterale Institutionengefüge ist heute geschwächt und entspricht oft nicht mehr den weltpolitischen und weltwirtschaftlichen Gegebenheiten unserer Gegenwart. Die fortdauernde Krise der Vereinten Nationen – insbesondere die Wirksamkeit des Sicherheitsrates als Hauptforum für die Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit – spiegeln dies wünschbar deutlich wider. Die Bemühungen um die Fortentwicklung des Völkerrechts treten gegenwärtig auf der Stelle. Die Verwirklichung des alten Traums der Domestizierung von Macht durch Recht stösst in der Gegenwart auf eine Vielzahl von Problemen.

III. Antriebskräfte des strategischen Wandels

Auflösungserscheinungen haben in der Geschichte immer wieder Prozesse der Modernisierung und der Neuausrichtung ausgelöst. Als «runaway world»19 beschrieb Anthony Giddens in seinen BBC-Vorlesungen den von der Globalisierung ausgelösten Zerfall von Recht und Ordnung und die damit verbundenen Machtverschiebungen, aber auch die daraus erwachsenden neuen Chancen. Ralf Dahrendorf hat diese Entwicklung zutreffend in die Formel «Welt ohne Halt»20 gefasst und bezeichnet damit eine Haltlosigkeit im doppelten Sinne: sowohl mit Blick auf die Unaufhaltsamkeit der Entwicklungen als auch mit Blick auf die Schwierigkeit des Einzelnen, Halt und Orientierung in dieser sich auflösenden Welt zu finden.

Es zählt zu den Begleiterscheinungen historischer Krisenperioden, dass in ihnen immer wieder das «brillante Narrenspiel der Hoffnung» (Jacob Burckhardt)21 aufkommt. Die damit verbundenen Aussichten auf ewigen Frieden und unbegrenzten Wohlstand im planetarischen Zeitalter haben sich, dies war die schmerzliche Erfahrung der 1990er Jahre, bald schon als Illusion erwiesen. Mit der Vermehrung von Akteuren der Auflösung tradierter Bindungen ging das Wiederaufflammen längst vergessener ethnischer Konflikte einher. Zugleich war diese Phase insbesondere mit Phänomenen der Zufälligkeiten und neuen Gefährdungen verbunden, was sowohl die Ordnungssuche als auch die Diskussion über die Wertebindung der Aussenpolitik erschwerte.

Zu den Charakteristika der Gegenwart zählt, dass der damit verbundene Prozess des Übergangs noch nicht abgeschlossen ist. Deshalb werden sich auch in den nächsten Jahren weitere Machtverschiebungen fortsetzen, die insbesondere zu einer Schwerpunktverlagerung der internationalen Politik vom europäischen Zentrum an die aussereuropäische Peripherie führen werden. Der weltweiten Rolle von nichtstaatlichen Akteuren wird dabei auch in Zukunft eine wachsende Bedeutung zukommen. Denn zu den Charakteristika des Wandels zählt, dass sich der Trend fortsetzt, Macht von der staatlichen auf die nichtstaatliche Ebene zu übertragen. Damit werden insbesondere auch sicherheitspolitische Aufgaben und Herausforderungen noch stärker als bisher mit dem privaten Sektor verbunden sein.

Dies stellt Regierungshandeln vor vielfältige Herausforderungen. Dazu zählt zum Beispiel die Notwendigkeit der strategischen Einbeziehung von Nichtregierungsorganisationen in staatliches Handeln einschliesslich der Rolle von strategischen Partnerschaften. Die Mechanismen der Kontrolle von Regierungshandeln bezüglich der klassischen Gewaltenteilung werden sich dadurch weiter verschieben, ebenso wie sich der seit einiger Zeit beobachtete Vertrauensverlust in staatliche Institutionen weiter fortsetzen wird. Die Abwesenheit einer staatlichen Zentralgewalt – ein Beispiel dafür ist die Lage in der Demokratischen Republik Kongo – sowie die Polarisierung entlang ethnischer Trennlinien – die innenpolitische Lage im Irak, in Syrien, in Jemen und im Sudan stehen dafür – werden gezielt zur Destabilisierung eingesetzt und können im äussersten Fall zu bürgerkriegsähnlichen Zuständen führen.

Die Möglichkeit der globalen Kommunikation und der weltweiten Vernetzung bringt es überdies mit sich, dass Migrationsbewegungen und der Warenverkehr die Verwundbarkeit von staatlichen Strukturen insgesamt erhöhen. Zu den Schattenseiten zählt weiter, dass das destabilisierende Wirken von organisierter Kriminalität, Drogenhandel, Piraterie und terroristischen Organisationen, die ebenfalls von den Möglichkeiten der internationalen Vernetzung und des grenzüberschreitenden Zusammenwirkens profitieren, weiter zunehmen wird. Das wird die Komplexität des Sicherheitsumfelds in den einzelnen Staaten wie im internationalen System insgesamt noch steigern.

Neue Technologien werden auch in Zukunft das soziale, kulturelle und wirtschaftliche Leben und damit auch die gesellschaftlichen Entwicklungen in den einzelnen Staaten nachhaltig beeinflussen. Künstliche Intelligenz, autonome Systeme, Robotik, Nanotechnologie und Biotechnologie haben heute schon eine beträchtliche Auswirkung auf das Verhältnis zwischen dem Menschen und seinem Umfeld. Sie werden auch in Zukunft Antriebskräfte für Innovation bleiben. Von ihnen eine Lösung aller Probleme zu erwarten, wäre jedoch illusorisch. Im Gegenteil werden sich mit den erleichterten Zugangsmöglichkeiten zu neuen Technologien auch die Gefährdungen erhöhen. Die Internationalisierung des Terrorismus profitiert bereits von solchen Chancen, die in Zukunft wohl noch brutaler genutzt werden. Dies wiederum wird die Notwendigkeit eines koordinierten staatlichen Vorgehens mit Hilfe einer regelbasierten internationalen Ordnung noch dringlicher machen.

Im strategischen Wettbewerb der Zukunft geht es vor allem darum, wie ein Leben in Freiheit, Sicherheit, Wohlstand und Nachhaltigkeit möglich ist. Der Wettbewerb wird sich im Ringen um Handels-, Technologie-, Industrie-, Gesundheits-, Sicherheits-, Umwelt- und Menschenrechtsstandards oder um Eigentumsrechte ausdrücken. Gravierendste Folge dieses Wettbewerbs ist eine geoökonomische Neuordnung der Welt, bei der die Karten von Macht und Einfluss neu gezeichnet werden. Eine Vielzahl von technologischen und digitalen Entwicklungen begünstigt die beschleunigende Wirkung von Unsicherheitsfaktoren. Stichworte sind etwa die Proliferation von Massenvernichtungswaffen oder die Zunahme von Sabotageakten. Hackerangriffe verursachen für staatliche Akteure wie für Unternehmen nachhaltige Schäden und zerstören kritische Infrastruktur.

Exponiert und bedroht sind auch die Versorgungswege zwischen sogenannten Megacities. Anders gesagt: Der Stellenwert von Autobahnen, Eisenbahnlinien, Pipelines, Schifffahrtsrouten und Internetverbindungen für den Nachschub sowie für die erfolgreiche Infrastrukturentwicklung kann nicht hoch genug veranschlagt werden. Vernetzung erhöht hier die Verwundbarkeiten, die aus Abhängigkeit resultieren.

Hinzu kommt, dass in den vergangenen Jahren in den Vereinigten Staaten, in Pakistan, China, Indonesien und anderen asiatischen, afrikanischen und lateinamerikanischen Ländern grosse Naturkatastrophen Schäden angerichtet haben, die in ihren Auswirkungen weltwirtschaftliche Folgen und politische Konsequenzen für die internationale Sicherheit haben. Die Feuer, die 2019 für sieben Monate in Australien wüteten und eine Fläche von 75 000 Quadratmeilen zerstörten, haben dazu geführt, dass Zehntausende von Menschen evakuiert werden mussten. Zwischen 2010 und 2019 haben Klimakatastrophen auf der ganzen Welt einen Schaden von ungefähr 2,5 Billionen US-Dollar angerichtet.22 Der Klimawandel bedroht die Wasser- und Nahrungsmittelvorräte, macht Küstenlandschaften unbewohnbar und wird weitere weltweite Flüchtlingsströme hervorrufen. Die mit diesen Fragen verbundenen Phänomene betreffen Europa massiv, sind aber keineswegs nur auf den alten Kontinent ausgerichtet. Sie unterstreichen allerdings die Notwendigkeit, dass sich Europa noch stärker als bisher mit der übrigen Welt in strategischen Fragen verbindet und sich auf die Suche nach gemeinsamen Lösungen begeben muss.

Die Notwendigkeit einer aussenpolitischen Agenda auch in Richtung Klimafragen kann Europäer und Nordamerikaner weiter zusammenführen. Technologischen Innovationen, Investitionen in Nachhaltigkeit und den Lösungen von durch den Klimawandel hervorgerufenen Problemen sollte deshalb politische Priorität eingeräumt werden. Die Rückkehr der Vereinigten Staaten zum Pariser Klimaschutzabkommen und die konsequente Verfolgung des Ziels der Klimaneutralität bis zum Jahr 2050 würden einen wichtigen Schritt in diese Richtung darstellen, auch wenn man realistischerweise sagen muss, dass die aktuelle geopolitische Lage diesbezüglich wenig Zuversicht ausstrahlt. Die Zusammenarbeit von Europäern und Amerikanern in der «High Ambition Coalition for Nature and People»23, zu der darüber hinaus eine Gruppe lateinamerikanischer und karibischer Staaten sowie etliche betroffene Staaten aus Afrika und Asien gehören, hat vor diesem Hintergrund eine grosse strategische Bedeutung.

IV. Die Renaissance der Grossmächte und der Aufstieg Chinas

Die Kategorie der Grossen Mächte besteht zwar noch fort, und das Ziel, eine Grossmachtstellung zu erreichen, bleibt in der Staatenwelt unverändert virulent. Doch das Muster, wer heute in diese Kategorie fällt, hat sich verändert. Die Abgrenzung zwischen Grossmächten und Regionalmächten wird fliessend und lässt sich nicht mehr ohne weiteres vornehmen. Grossmächte können heute Staaten mit einem sehr unterschiedlichen Profil sein: etwa, wie im Falle Brasiliens, nahezu ohne militärische Stärke und ohne dominante Rolle in der Region. Hinzu kommen sodann die Atommächte Indien und Pakistan oder auch Japan, ein Staat mit einer wechselvollen Geschichte und grossen Ambitionen, mit verfassungsmässigen Fesseln und vielen Jahrzehnten der Praxis einer aufgezwungenen machtpolitischen Enthaltsamkeit.

Zudem wird das internationale System verstärkt vom Bedeutungsgewinn nichtstaatlicher Akteure geprägt – seien dies Gewaltakteure oder global operierende Unternehmen. Dies ist der Grund, weshalb Fragen der Machtrivalität in den letzten Jahren zugenommen haben. Sie werden heute zunehmend auch jenseits der klassischen zwischenstaatlichen Muster ausgetragen. Die Vereinigten Staaten und China kämpfen um die Vorherrschaft in Asien. Ein weitgehend ungeregelter Wettbewerb – vorrangig zwischen den Vereinigten Staaten, China und Russland – hat sich inzwischen auch ins Netz verlagert. Er betrifft insbesondere die Netzarchitektur, Daten- und Informationshoheit, Künstliche Intelligenz und globale Lieferketten. Die massgeblichen Rivalen für Amerika und Europa bleiben China, eine Para-Marktwirtschaft unter kommunistischer Oberaufsicht, sowie Russland.

Chinas Aufstieg zur Weltmacht hat sich über einen Zeitraum von über 40 Jahren vollzogen. Als Deng Xiaoping im Jahr 1978 mit den Reformen begann, hatte er seinem Land und der Partei eine klare Priorisierung zu Gunsten der wirtschaftlichen Entwicklung als vorrangigem Ziel vor dem Ausbau militärischer Stärke verordnet. Es entspricht der Logik dieses langfristig angelegten strategischen Ziels, dass heute, da China neben den USA zur grössten Volkswirtschaft der Welt und zur zweiten Weltmacht in punkto Technologie avanciert ist, die Karten neu gemischt werden. Das gilt insbesondere für Europas Verhältnis zum Reich der Mitte. Dieses umfasst alle Bereiche der Diplomatie, der Militärstrategie und der wirtschaftlichen Zusammenarbeit. Das chinesische Selbstbewusstsein ist in den letzten Jahrzehnten stetig und spürbar gewachsen. Die fortgesetzten militärischen Einschüchterungsversuche und Drohungen gegen Taiwan, die systematische Obstruktion von Demokratisierungstendenzen in Hongkong oder die flagranten Verletzungen der Menschenrechte der uigurischen Minderheit in Xinjiang stehen allesamt für eine zunehmend oppressive Politik, die auch Sanktionen der Staatengemeinschaft bei der Durchsetzung nationaler Interessen hinnimmt.

Das Grundproblem, dass der Aufbau einer Marktwirtschaft samt Informationsgesellschaft ohne Prozesse der Liberalisierung und Demokratisierung vollzogen wurde und die Auflösung bestehender Ordnungen zu Orientierungsverlusten und wachsender Ungleichheit geführt hat, bleibt allerdings bestehen. Deshalb investiert die Kommunistische Partei in eine Aussenpolitik, die von den Schwierigkeiten im Inneren ablenken soll und dafür auch aggressive Konfrontationen betreibt.

So unterstützt China etwa die konventionelle und nukleare Aufrüstung Pakistans technologisch und verbindet in Afrika, Zentralasien und zunehmend auch in Lateinamerika wirtschaftspolitische Präsenz mit strategisch-politischen Interessen. China baut seinen weltweiten Einfluss schrittweise aus. Seit Jahren betreibt es die Öffnung Zentralasiens durch den Bau von Verkehrsinfrastruktur zwischen Ost und West mit den Durchgangszielen Iran und Pakistan hin zum Indischen Ozean. Übergeordnetes Ziel ist eine infrastrukturelle Verbindung zwischen der Golfregion, der kaspischen Region, China und dem indischen Subkontinent. China konkurriert mit Amerika und Europa unmittelbar bei neuen Technologien und versteht sich in wirtschaftspolitischen und militärstrategischen Fragen als Rivale der Vereinigten Staaten sowie deren Partner in verschiedenen Regionen.24 Zugleich schwächt China die westliche Praxis ungebundener Staatenfinanzierung und mindert durch Investitionen in Infrastrukturen oder Rohstoffgewinnung den Einfluss deutscher und europäischer Entwicklungspolitik, soweit diese mit Good Governance, sozialen und ökologischen Standards verknüpft wird.

Das Gravitationszentrum der Weltwirtschaft hat sich in den letzten Jahren weiter nach Osten verschoben. Schon vor der Corona-Krise waren die Schwellenländer Asiens die Volkswirtschaften mit den höchsten Wachstumszahlen. Das dynamische Wachstum der chinesischen Wirtschaft und das Erstarken chinesischer Unternehmer wird in Amerika und Europa zunehmend als wettbewerbspolitische Herausforderung empfunden. Die Rolle regionaler Organisationen ist weltweit weiter im Wachsen begriffen. Unlängst haben die zehn ASEAN-Staaten mit Australien, China, Japan, Neuseeland und Südkorea die «Regional Comprehensive Economic Partnership» (RCEP) abgeschlossen.25 Dadurch entsteht die weltweit grösste Wirtschaftszone, die den Handel von knapp einem Drittel der Weltbevölkerung ermöglicht. Damit können sich Wertschöpfungsketten, insbesondere auch in Hochtechnologiesektoren wie der Elektronik oder der Halbleiterindustrie, entwickeln und neue Innovationssysteme zu Lasten der Vereinigten Staaten und Europas entstehen. In zehn Jahren kann der Anteil der fünfzehn RCEP-Mitgliedsländer an der globalen Wirtschaftsentwicklung auf 50 Prozent ansteigen.

Gerade im Handelsstreit zwischen den Vereinigten Staaten und China zeigen sich der enge Zusammenhang zwischen Technologieentwicklung, wirtschaftlicher Ambition und Systemkonkurrenz. So hat die amerikanische Administration im Juni 2021 mitgeteilt, dass die Einfuhr der von der Firma Hoshine produzierten Solarkomponenten blockiert werde, weil es bei ihrer Herstellung zum Einsatz von Zwangsarbeitern gekommen sei.26 Zur gleichen Zeit hat Präsident Biden eine Verfügung erlassen, wonach Bürgern der Vereinigten Staaten der Handel mit Wertpapieren mit 59 namentlich genannten chinesischen Firmen untersagt wird.27 Diese Liste erweitert eine bestehende schwarze Liste, auf die bereits von Präsident Trump 40 chinesische Firmen gesetzt worden waren. Im Fokus der amerikanischen Behörden stehen insbesondere Firmen, die mit ihrer Überwachungstechnologie Menschenrechtsverletzungen ermöglicht haben.

Die Anfänge des amerikanisch-chinesischen Handelskonflikts gehen ins Jahr 2018 zurück. Damals hatte Präsident Trump Strafzölle auf chinesische Einfuhren in der Höhe von 50 Milliarden US-Dollar verhängt.28 Im darauffolgenden Jahr wurden diese Strafzölle auf beinahe alle Importe aus China ausgeweitet, die das Volumen von 500 Milliarden US-Dollar überstiegen.29 Der Handelsstreit macht deutlich, wie sehr in der amerikanischen Betrachtung die Bereiche Technologie, Geopolitik und Menschenrechte in einer Gesamtschau miteinander verknüpft werden. Ein besonderes Augenmerk richtet sich dabei auf die zukunftsorientierten Felder wie Energie, Biotechnologie und Künstliche Intelligenz, wo insbesondere unfaire Handelspraktiken und der Diebstahl geistigen Eigentums im Fokus stehen.

Chinas Verhältnis zu den Vereinigten Staaten ist schon seit langem von einem umfassenden strategischen Verständnis von Konkurrenz geprägt. Die europäischen Staaten haben diese Konkurrenz – vorrangig aus Interesse an florierenden Wirtschaftsbeziehungen – über lange Zeit in ihren Dimensionen unterschätzt oder sich aber auf die Position zurückgezogen, dass dies vorrangig eine Angelegenheit der Vereinigten Staaten sei. Diese Sichtweise ist in den letzten Jahren korrigiert worden: nicht zuletzt aufgrund des von Präsident Trump angezettelten Handelskriegs mit China sowie seiner restriktiven Handelspolitik, die sich auch mit Einfuhrbeschränkungen von beträchtlichem Ausmass gegen die europäischen Staaten gerichtet hat. Die Notwendigkeit zur strategischen Positionierung der Europäischen Union gegenüber China ist vor diesem Hintergrund zu einer der drängendsten und auf mittlere Sicht wichtigsten Fragen Europas geworden.

Gemäss der jüngsten Analyse des Pentagons ist die Volksrepublik China (PRC) der einzige Konkurrent, der seine wirtschaftliche, diplomatische, militärische und technologische Macht so ausspielen kann, dass sich daraus eine dauerhafte Herausforderung für ein funktionsfähiges und offenes internationales System ergibt. «The PRC is increasingly clear in its ambitions and intentions. Beijing seeks to reshape the international order to better align with its authoritarian system and national interests. A vital component of its strategy is to achieve the ‹great rejuvenation of the Chinese nation›. According to this world view ... the PRC’s comprehensive national power, including military power, is necessary to set the conditions for Beijing to assert its preferences on a global scale.»30

Bis zum Jahr 2049 sei das chinesische Streben darauf gerichtet, mit den Vereinigten Staaten mit Blick auf die weltweite Einfluss- und Machtposition gleichzuziehen oder diese hinter sich zu lassen. Weiter solle das amerikanische Allianz- und Sicherheitspartnerschaftssystem in der Region Indo-Pazifik aus den Angeln gehoben werden. Schliesslich gelte es, auf das internationale System dahingehend einzuwirken, dass künftig Beijings autoritäres System und seine nationalen Interessen begünstigt werden.

Beijing wird seine darauf gerichteten umfassenden Bemühungen weiter verstärken, indem es sein Wirtschaftswachstum verstetigt, seine Streitkräfte stärkt und in der Weltpolitik insgesamt mit einem neuen Selbstbewusstsein auftritt. Beijings Rolle in den Vereinten Nationen lässt das konstante Bemühen erkennen, dass die chinesische Aussenpolitik darauf ausgerichtet ist, internationale Regeln nach seinen Interessen zu formulieren und durchzusetzen. Mit Blick auf die chinesisch-amerikanischen Nuklearbeziehungen besteht ein grundlegend unterschiedliches Verständnis von strategischer Stabilität. Diese ist nach chinesischer Auffassung erst dann gewährleistet, wenn Chinas internationaler Aufstieg von den Vereinigten Staaten und den anderen Mitgliedern der Staatengemeinschaft anerkannt ist, geht also weit über nukleare Krisenstabilität mit dem Ziel der Vermeidung einer frühzeitigen atomaren Eskalation hinaus.

Der Konflikt zwischen Amerika und China hat eine entscheidende nukleare Dimension. Die Aufkündigung des INF-Vertrags über das Verbot landgestützter Mittelstreckenraketen durch Präsident Trump war insbesondere auch dem Umstand geschuldet, dass das Nichtvertragsmitglied China in dem einst vom INF abgedeckten Reichweitenverbund massiv aufgerüstet hat und die Vereinigten Staaten durch die Restriktionen des INF einen strategischen Nachteil vermuteten.31 Neue nukleare Rüstungskontrollverträge machen für Amerika nur dann Sinn, wenn sich auch China daran beteiligt und daran hält. Die im Juli 2021 bekannt gewordenen Satellitenbilder von 119 Raketensilos in der nordwestchinesischen Wüstenebene können als Beleg für eine signifikante Ausweitung des chinesischen Nukleararsenals gewertet werden. Nach Schätzungen von SIPRI (Stand 2020) verfügt China heute über 350 nukleare Sprengköpfe, die auch als Beleg dafür genommen werden können, dass China sein langfristiges Ziel des Aufbaus einer überlebensfähigen Zweitschlagfähigkeit verfolgt und künftig sein Nukleararsenal auch als Druckmittel einsetzen wird.32 Das Pentagon geht davon aus, dass China heute über ca. 200 einsatzfähige Gefechtsköpfe und 100 Interkontinentalraketen verfügt. 230 neue Silos können darauf angelegt sein, 230 neue Raketen mit mehreren hundert Sprengköpfen zu stationieren. Die chinesischen Rüstungsanstrengungen sind insbesondere der Befürchtung geschuldet, die nukleare Zweitschlagfähigkeit zu verlieren, wenn konventionelle amerikanische Präzisionswaffen Chinas Kommando- und Kommunikationszentralen dauerhaft zerstören könnten. China verknüpft Fragen der nuklearen Aufrüstung immer stärker mit dem Drang nach nationaler Grösse und ist nicht an der vertraglichen Festlegung nuklearer Parität interessiert. In dem unlängst veröffentlichten Bericht des U.S. House of Representatives, «Military and Security Developments involving the People’s Republic of China», werden die jüngsten militärtechnologischen Entwicklungen der Volksrepublik China in ihren Auswirkungen auf die nationale Sicherheitsstrategie Chinas analysiert.33

Im Zusammenhang mit der zunehmenden Systemkonkurrenz sind auch die in den letzten Jahren unverkennbaren Bemühungen Moskaus und Beijings zu sehen, diplomatisches Einvernehmen herzustellen und dieses auch nach aussen zu demonstrieren, um einen bewussten Kontrapunkt zu den belasteten chinesisch-amerikanischen Beziehungen zu setzen. Das Abstimmungsverhalten der beiden Vetomächte im Sicherheitsrat der Vereinten Nationen ist dafür ebenso ein Gradmesser wie die in den letzten Jahren deutlich gestiegene Kooperation auf dem Gebiet der Militärpolitik und der Rüstungswirtschaft.34 Dazu gehören insbesondere Kooperationsprojekte bei den Marinen und dem Sanitätswesen sowie die von Russland für China gewährte Unterstützung beim Bau und dem Export von Flugabwehrraketen und modernen Kampfflugzeugen. Auch das Vorhaben des Baus einer gemeinsamen Mondstation ist vor diesem Hintergrund zu sehen.

Gerade die militärpolitische Kooperation, wie sie zu gemeinsamen Übungen im Mittelmeerraum und in der Pazifikregion geführt hat, kann dabei als eine gegen die Vereinigten Staaten gerichtete Massnahme gewertet werden. Das Verhältnis zwischen Russland und China hat gleichwohl die Züge einer «geopolitischen Achterbahnfahrt».35 Die chinesische Industrie hält sich mit Investitionen in Russland zurück. Für den Bankensektor gilt ein ähnlicher Befund. Die Gründe für die Zurückhaltung sind vielfältig. Der russische Ferne Osten ist für die chinesische Industrie nicht attraktiv genug. Bei den bilateralen Wirtschaftsbeziehungen besteht ein deutliches Ungleichgewicht zugunsten Chinas, das traditionell gegenüber Russland einen Überlegenheitsanspruch erhebt. China ist vor allem daran interessiert, Rohstoffe aus Russland zu beziehen und betrachtet den Nachbarstaat in erster Linie als Absatzmarkt für seine Fertigprodukte.

All dies mag erklären, dass trotz der nach aussen hin zur Schau getragenen Übereinstimmung der russisch-chinesischen Zusammenarbeit natürliche Grenzen gesetzt sind. Besonders deutlich sichtbar wird dies bei der wie in Zeitlupe erfolgenden Nuancierung der chinesischen Reaktion auf die brutale Verletzung der Souveränität der Ukraine durch Putins Angriffskrieg seit dem 24. Februar 2022. Zuerst schien es so, als ob China aus wohlkalkuliertem Eigeninteresse zum russischen Vorgehen gänzlich in Schweigen verharren wollte. Das welthistorische Ausmass und die Empörung über Putins flagrante Verletzung völkerrechtlicher Normen und die Inhumanität der Kriegsführung haben zu vorsichtigen chinesischen Absetzbewegungen geführt, die verdeutlichen sollen, dass Putins Krieg nicht als Chinas Krieg zu bewerten sei. Die chinesisch-russischen Beziehungen werden von nun an auf eine neue Grundlage gestellt. Putin hat in Verkennung der weltpolitischen Lage, der Widerstandsfähigkeit der Ukraine und der übergrossen internationalen Solidarität einen kaum mehr auszugleichenden strategischen Fehler begangen, der Russland in die strategische Abhängigkeit von China manövriert und zugleich zum Juniorpartner degradiert.

Zwar ist das Handelsvolumen in den Wirtschaftsbeziehungen zwischen China und Russland in den letzten Jahren deutlich gestiegen. Auch hat China aus durchsichtigen Gründen und insbesondere vor dem Hintergrund der Taiwan- und Tibet-Frage bis heute weder die Krim noch die Unabhängigkeit Abchasiens und Südossetiens anerkannt. Chinas Arktis-Politik und die territorialen Ansprüche im chinesisch-russischen Grenzgebiet im Fernen Osten belasten die bilateralen Beziehungen ebenso, wie Moskau die chinesische Road and Belt-Initiative als geopolitischen Einbruch in seine Interessensphäre wahrnimmt. Alles in allem wird Chinas funktionale Betrachtung des Verhältnisses zu Russland, die dem grösseren Ganzen des weiteren wirtschaftlichen, politischen und militärischen Aufstiegs des Landes geschuldet ist, beim Blick auf das bilaterale Verhältnis deutlich. Auch aus russischer Sicht haben die Beziehungen zu China wohl nicht die Erwartungen erfüllt, die Präsident Putin vor einigen Jahren hegte, als er seine strategische Charmeoffensive gegenüber dem Reich der Mitte startete.

Für Europa ist Russland die grosse strategische Aufgabe, die seit 30 Jahren als unbewältigtes Problem gilt, ein Dauerbrenner in den Beziehungen zu den Vereinigten Staaten, der auch über die künftige Positionierung des Kontinents in der Welt mitentscheidet. Der anhaltende Krieg, den Putin gegen die Ukraine entfesselt hat, ist in seiner Tiefe als Einschnitt mit dem Fall der Mauer und den europäischen Revolutionen des Jahres 1989/90 vergleichbar. Er teilt, wie dies nur die ganz grossen Zäsuren vermögen, die Weltlage in ein Vorher und ein Nachher. Wie sehr Europas Lage mit dem russischen Problem verbunden ist, wird auch daran sichtbar, dass der Zusammenbruch der Sowjetunion und die Auflösung des Warschauer Paktes in ihrem Folgenreichtum mit dem Zivilisationsbruch verglichen werden können, den Putins Angriffskrieg gegen die Ukraine in der Gegenwart darstellt.

Noch ist der politische Preis, den Putin für seinen strategischen Fehler und die Kriegsverbrechen seines Angriffskrieges bezahlen wird, nicht genau bezifferbar. Strategischer Einflussverlust, anhaltende wirtschaftliche und gesellschaftliche Schwächung, Prestige- und diplomatischer Einflussverlust zählen zu den mit Sicherheit eintretenden Konsequenzen. Das System Putin, wie wir es seit der Jahrtausendwende gekannt haben, ist an sein Ende gelangt, und ein Kollaps, den Putin mit gänzlichem Machtverlust bezahlen wird, erscheint im Bereich des Möglichen.

Vom Schicksal Putins wird entscheidend abhängen, wie sich das künftige Verhältnis zwischen Europa und Russland, besser gesagt zwischen der atlantischen Gemeinschaft und Europas östlichem Nachbarn, gestalten wird. Der Westen bleibt auf ein Arrangement mit Russland angewiesen, wenn die drängenden, offenen geopolitischen Fragen vom Balkanraum bis zum Nahen Osten einem Kompromiss, wenn nicht einer dauerhaften Lösung zugeführt werden sollen. Die russische Nation ist in ihrer wirtschaftlichen und kulturellen Kraft zu bedeutend und auch zu eng mit den strategischen Fragen Europas verbunden, als dass man sie dauerhaft in einem Paria-Zustand unter dem Regime eines geächteten Autokraten belassen könnte. Europa braucht Russland, und Russland darf aus wohlverstandenem Eigeninteresse seine europäischen Bande nicht gänzlich zulasten einer Juniorpartnerschaft mit China kappen. Dieses strategische Dilemma aufzulösen wird eine der grossen transatlantischen Aufgaben sein, die die westliche Gemeinschaft angehen muss, wenn das Blutvergiessen in der Ukraine durch einen dauerhaften Waffenstillstand zu einem vorläufigen Ende gekommen sein wird. Die Dimension des gegenwärtigen Konfliktes und der damit verbunden Krise birgt zum ersten Mal seit dreissig Jahren für die von den Ereignissen völlig überraschten Europäer die Möglichkeit, ihre alte Uneinigkeit in Russlandfragen, ihr Unvermögen, sich auf eine gemeinsame Position in der strategischen Haltung Russland gegenüber zu verständigen, über Bord zu werfen.

Russland ist für Europa geographisch, historisch und politisch näher als China, die europäische Geschichte auf vielfältige Weise seit Jahrhunderten mit der Geschichte Russlands verbunden. Die Beziehungen zwischen Deutschland und Russland etwa sind von Furcht und Faszination geprägt. Immer wieder ist es in der Geschichte, von der Tauroggen-Konvention 1812 über den revisionistischen Vertrag der beiden damaligen Habenichtse von Rapallo im April 1922 bis hin zu Hitlers spektakulärem Pakt mit Stalin vom August 1939, wenige Tage vor der Entfesselung des Zweiten Weltkriegs durch den deutschen Diktator, zu deutsch-russischen Übereinkünften gekommen, die den Charakter von strategischen Überraschungen hatten und zu berechtigtem Misstrauen beim Rest der Staatengemeinschaft geführt haben. Für Polen, das das Trauma von drei Teilungen, der deutschen Okkupation im Zweiten Weltkrieg und den langen Jahren der Gängelung als Satellitenstaat durch die sowjetische Vormacht im Kalten Krieg erfahren hat, fällt der Blick auf Russland naturgemäss besonders kritisch aus.

Russland als Nachfolgestaat der Sowjetunion und asiatische Flankenmacht ist der geopolitische Verlierer des Zusammenbruchs der Ordnung von Yalta und Potsdam im Jahr 1989/90. Doch wäre es verfehlt, Russlands damalige Niederlage und seine heutigen innenpolitischen Probleme mit anhaltender Schwäche und politischer Verzwergung als «Regionalmacht» (Barack Obama) gleichzusetzen – oder das Land gar als «gas station masquerading as a country» (John McCain) zu verunglimpfen.36

Der sich schon seit geraumer Zeit vollziehende Rückfall in autoritäre Verhaltensweisen und die damit verbundene sicherheitspolitische Bedrohung seiner europäischen und südlichen Nachbarn ist durch den Angriff auf die Ukraine zur sichtbarsten und drängendsten Gefährdung des internationalen Systems geworden. Die Machtverschiebungen zulasten Russlands insbesondere in den Jahren nach dem Zerfall der Sowjetunion und infolge der Erweiterung der Nordatlantischen Allianz werden dabei von russischer Seite immer wieder als Vorwand bemüht, um die revisionistischen Tendenzen in der Gegenwart zu rechtfertigen, die in Wirklichkeit einen durch nichts zu rechtfertigenden Verstoss gegen elementare Regeln des Völkerrechts und des staatlichen Zusammenlebens bedeuten.

Die revisionistischen Tendenzen in der russischen Aussen- und Sicherheitspolitik sind im Westen lange Zeit ebenso unterschätzt worden, wie Präsident Putin als rationaler, bisweilen sogar berechenbarer und verlässlicher Akteur missverstanden wurde. Inzwischen hat Putin die Maske fallengelassen und an die dunkelsten Traditionen seiner stalinistischen und kommunistischen Vorgänger in den kältesten Zeiten des Kalten Krieges angeknüpft. Russland unter Putin tritt damit heute in der internationalen Staatenwelt erkennbar in einer in Stil, Methode und geopolitischen Zielsetzungen grossen Kontinuität zur Sowjetunion auf. Russland hat nicht nur als Nuklearmacht und als ständiges Mitglied des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen die unmittelbare Nachfolge der 1991 aufgelösten Sowjetunion angetreten. Es versteht sich bis heute in seinem aussenpolitischen Rollenverhalten und in seinen geopolitischen Ambitionen als legitimer Erbe des Riesenreiches. Diese Sichtweise ist vor dem Hintergrund der persönlichen Biographie Wladimir Putins erklärbar.

Das Denken in Kategorien der Grossmachtpolitik hat für die russische Politik eine lange Tradition. Schon in den 1930er Jahren hatte der damalige sowjetische Aussenminister Maxim Litwinow den Anspruch auf Grossmacht und Ebenbürtigkeit mit den Worten begründet, dass die Sowjetunion ein Recht darauf beanspruche, als eine Grossmacht behandelt zu werden und nicht wie das kleine Mexiko.37

Die Kontinuitätslinien reichen dabei insbesondere von der sowjetischen Aussenpolitik in den postsowjetischen Zeitraum, der sich nach der Auflösung des Riesenreiches bis in unsere Gegenwart erstreckt. Zu den besonderen Charakteristika russischer Grossmachtpolitik zählt eine Betonung der militärischen Machtmittel und die Allianz mit einem sich über den historischen Wandel hinaus erhalten habenden ausgeprägten Nationalbewusstsein, das auch in seine übersteigerte Form, den Nationalismus, umschlagen kann. Schon in den 1980er Jahren hatte ein neuer russischer Nationalismus eingesetzt, der sich als nationalrussische Dissidenz gegen die Sowjetunion verstand.

Russlands Hypotheken aus der imperialen Vergangenheit wie aus der Sowjetunion wirken bis heute nach. Der Zerfall der Sowjetunion im Jahr 1991 hat die politische Instabilität und die in jenen Jahren einsetzenden Grenzstreitigkeiten, die bis heute die internationale Agenda mitbestimmen, vorweggenommen. Die Gemeinschaft Unabhängiger Staaten (GUS) war dabei nie mehr als ein loser Verbund eines auseinanderstrebenden Staatenkonglomerats. Der Umstand, dass die Nachfolge der Sowjetunion unumstritten bei Russland landete, zeigte einerseits, wie erfolgreich die Machtübertragung von der Sowjetunion auf den Nachfolgestaat gelungen war, vergrösserte anderseits das aus der Zurücksetzung erwachsene Machtproblem der anderen Nachfolgestaaten.

Die Frage, in welchem Umfang Russland die politischen Entwicklungen Europas und der Welt beeinflussen könne, ist für die russische Aussenpolitik bis heute grundlegend. Die als geopolitische Katastrophe empfundene Auflösung der Sowjetunion bleibt das Trauma, das der Frage nach der Selbstbehauptung gegenüber den Vereinigten Staaten im Kreis der grösseren Mächte einen politischen Rang gab, der weit über die jeweilige Sachfrage hinaus Aspekte des Prestiges in den Vordergrund rückte. Damals war es vielleicht tatsächlich um die – allerdings nicht sehr realistische – Alternative gegangen, entweder die eigene Machtstellung zu erhalten oder den Anschluss an den Westen zu suchen. Es war den politischen Entwicklungen der 1990er Jahre geschuldet, dass die zweite Option nicht gezogen werden konnte, weil immer klarer sichtbar wurde, dass die Vereinigten Staaten Russland den Anspruch einer Führungsstellung als östliche Grossmacht Europas verwehrten.

Zum geopolitischen Erbe Russlands aus der sowjetischen Vergangenheit gehörte auch die allmähliche Rücknahme der international exponierten Positionen der Sowjetunion, die einst von Afghanistan über Äthiopien, Mosambik und Angola bis nach Lateinamerika gereicht hatten. Der Vorrang, den die Sowjetarmee mit ihrer militärischen Technik sowie als Adressat der Rüstungsindustrie genoss, erwies sich für Russland oft auch als Hypothek. Mit dem Zerfall des Imperiums ging das letzte Kolonialreich der Welt zugrunde, und die grösste Militärmacht musste sich in eine Phase der Desorganisation begeben. Russlands Weltmachtstellung war im 20. Jahrhundert ganz wesentlich seiner militärischen Macht geschuldet. Die russische Diplomatie hat sowohl in den Zeiten der Sowjetunion als auch in der Periode nach deren Zerfall an dem Missverhältnis zwischen militärischen Machtmitteln und der Abwesenheit einer in Jahrhunderten bewährten diplomatischen Tradition gelitten, wie sie Grossbritannien oder Frankreich ihr eigen nennen konnten.

Auf den Bühnen der internationalen Diplomatie – im Sicherheitsrat der Vereinten Nationen, im Nato-Russland-Rat, bei der OSZE in den Abrüstungsverhandlungen und nicht zuletzt auch in den bilateralen Beziehungen – hat die russische Aussenpolitik deshalb immer wieder versucht, die Trümpfe militärischer Stärke zu ziehen, wie sie mit der Androhung militärischer Gewalt verbunden sind. Dies erklärt die politisch-diplomatische Fokussierung auf die Osterweiterung der Nordatlantischen Allianz, die mit den amerikanischen Bemühungen um die Aufnahme der Ukraine und Georgiens in die Nato im Jahr 2008 einen Punkt erreicht hatte, der auf russischer Seite als rote Linie betrachtet wurde. Es erklärt auch das Verhalten Putins im Nahen Osten in den vergangenen 20 Jahren.

Die Fähigkeit, den Vorhof der Sowjetunion durch den Warschauer Pakt militärisch zu beherrschen und dort jeder fremden Macht dauerhaften politischen Einfluss zu verwehren, wäre ohne das Droh- und Rückgriffspotential der militärischen Machtmittel der Sowjetunion nicht denkbar gewesen. Was im Kalten Krieg als Erfolgsrezept der «eisernen Knute» angesehen werden konnte, erwies sich im Jahrzehnt der Auflösung der Blöcke und der demokratischen Revolutionen in Osteuropa in den 1980er Jahren als Fiasko. Die mit diesem politischen Zugang verbundenen Denkmuster haben die russische Aussen- und Sicherheitspolitik nachhaltig geprägt, und auch die Fokussierung Putins auf Russland als Militärmacht und die skrupellose Verfolgung geopolitischer Ziele zur Vergrösserung seines Imperiums sind vor diesem Hintergrund zu sehen. Putin hat im letzten Jahrzehnt konsequent in die Modernisierung der russischen Streitkräfte investiert, dabei ein besonderes Augenmerk auf die nuklearen Fähigkeiten gelegt, die Forschung zu Künstlicher Intelligenz und Cyber-Fähigkeiten intensiviert, so dass das Land heute mit Fug und Recht als drittstärkstes Land der Welt und als eine von zwei nuklearen Supermächten gelten kann. Allerdings hat dieses Bild seit dem Krieg in der Ukraine auch Risse bekommen: Es wird sich noch weisen, wie nachhaltig die russischen Streitkräfte im Zeitalter hypermoderner Waffen- und Kommunikationsentwicklungen aufgestellt sind.

Die «Systemkonkurrenz-Frage» der künftigen Gestaltung des Verhältnisses zu China und Russland ist das eine. Dazu zählt die Bewältigung der strategischen Herausforderung, welche die von Russland ausgehenden militärischen Bedrohungen der Sicherheit und territorialen Integrität des erweiterten Europa stellen. Hier geht es insbesondere um Sicherheitsfragen des geografischen Raumes, der als Zwischeneuropa bezeichnet wird und vom Baltikum bis hin nach Südosteuropa reicht. Sodann wird sich die Aufmerksamkeit Europas weiter in Richtung seiner südöstlichen Flanke sowie seiner unmittelbaren südlichen Nachbarschaft im Mittelmeerraum und in der etwas weiter entfernten Nachbarschaft im Nahen Osten richten müssen.

Das andere Thema ist der Brennpunkt Türkei. Zu den weitreichendsten Verschiebungen der geopolitischen Kraftverhältnisse zählen der Bedeutungszuwachs und die damit verbundenen Herausforderungen, die von der Neupositionierung der Türkei ausgehen. Die Türkei ist durch die geopolitische Drift infolge der europäischen Revolutionen des Jahres 1989 in eine neue strategische Lage zwischen Ost und West versetzt worden. Dadurch haben sich für sie eine Reihe von bilateralen aussenpolitischen Optionen, neue Partnerschaften und Allianzen sowie eine veränderte Rolle in den Foren und Institutionen der internationalen Politik ergeben. Insbesondere in den Vereinten Nationen und in der Nordatlantischen Allianz nimmt die Türkei heute eine deutlich prononciertere Position ein, die je nach Standpunkt als konturiert oder als unberechenbar-unsolidarisch wahrgenommen wird. Die türkische Staatsführung hat dabei die mit der neuen strategischen Lage verbundenen Möglichkeiten konsequent genutzt und insbesondere eine grosse taktische Beweglichkeit mit abrupten Allianzwechseln und offen ausgetragenen Disputen bewiesen.

Die künftige geostrategische Orientierung der Türkei wird deshalb die Entwicklungen an Europas Peripherie und im Nahen Osten kräftig mitbestimmen: Sie zählt zu den Kernfragen der europäischen Politik. Mit der weiter bevorstehenden Schwerpunktverlagerung der Europäischen Union von ihrer östlichen zu ihrer südlichen Grenze – eine Folge der weltpolitischen Machtverschiebungen und der zunehmenden Unsicherheiten, die mit der Migrationsbewegung und mit der Entwicklung des afrikanischen Kontinents verbunden sind – wird die geopolitische Bedeutung der Türkei noch zunehmen. Die aktuellen politischen Krisen und Auseinandersetzungen bestätigen diese Analyse: Der gegenwärtige Streit zwischen der Türkei einerseits sowie Zypern und Griechenland andererseits um Seegebiete im Mittelmeer, bei dem es auch um Öl- und Gasvorräte und die Ausbeutung dieser Ressourcen geht, ist ein Faktor. Ein weiterer ist das zwischen Libyen und der Türkei geschlossene Abkommen über ihre Seegrenze sowie die verschiedenen politischen Streitigkeiten, die etwa mit der Regelungserfordernis der Flüchtlingsfrage verknüpft sind. Weitere Beispiele für das gewachsene Selbstbewusstsein der Türkei: Die Rolle bei der massiven Aufrüstung der aserbaidschanischen Armee, die politischen Sonderbeziehungen zu Baku, Waffenlieferungen an radikal-islamische Kräfte in Nordkurdistan oder die türkische Intervention in der mehrheitlich kurdisch besiedelten Region Afrin vom März 2018.

Die Dynamik der türkischen Aussenpolitik beruht dabei auf dem kausalen Zusammenhang zwischen innenpolitischem Staatsumbau und geopolitischer Neupositionierung. Dabei spielt das Verhältnis der Türkei zum politischen Islam, wie es sich in den regionalpolitischen Ambitionen im Nahen und Mittleren Osten und in Zentralasien äussert, eine besondere Rolle. Gemäss der geostrategischen Lage der Türkei und den nationalen Interessen vollzieht sich diese Neupositionierung insbesondere mit Blick auf den Balkanraum, den Nahen Osten und den Kaukasus, auf den Schwarzmeerraum, das östliche Mittelmeer, die Golfregion und das Kaspische Meer, berücksichtigt aber zunehmend auch die Rolle in Afrika und Zentralasien.

Anders gesagt: Es handelt sich dabei auch um Regionen, in denen eine neue strategische Positionierung der Türkei mit Konsequenzen für die Rolle des Landes in der Nordatlantischen Allianz verbunden ist. Der graduelle weltpolitische Rückzug der Vereinigten Staaten sowie die zunehmende Systemkonkurrenz und Multipolarität in einer postamerikanischen Welt haben diese türkische Neupositionierung begünstigt. Der Syrien-Konflikt hat ganz wesentlich dazu beigetragen, dass sich die Türkei ihrer zentralen Rolle im Nahen Osten – einschliesslich der damit verbundenen Gefährdungen – noch stärker bewusst geworden ist. Diese Rolle hat sie im Zusammenhang mit den Verhandlungen mit der Europäischen Union über die Migrationsfrage im Jahr 2016 zielbewusst und auf den eigenen Vorteil pochend ausgespielt.

Neben der sich entwickelnden Partnerschaft mit Russland, die sich auch darin äussert, dass sich die Türkei zu einem Energiedrehkreuz für russisches Erdgas entwickelt hat, nimmt die Türkei auch in der Zusammenarbeit mit China in zunehmendem Masse eine strategische Schlüsselrolle ein, die das Land von gemeinsamen Positionen des Westens entfernt. So ist etwa geplant, das osttürkische Kars mit der Schiene an das chinesische Xian im Rahmen des Seidenstrassenprojekts zu verbinden und den Ausbau des Flughafens Istanbul als europäisch-asiatisches Drehkreuz weiter konsequent fortzusetzen. In welchem Umfang die türkische Führung dabei bereit ist, bestehende Grundsätze über Bord zu werfen, mag auch daran ersichtlich sein, dass sie sich bislang nicht dazu durchringen konnte, die Menschenrechtsverletzungen der chinesischen Zentralregierung in der Provinz Xinjiang gegen die türkischstämmige muslimische Minderheit der Uiguren zu thematisieren. Diese bezeichnende, doch für ihre westlichen Bündnispartner auch beunruhigende Flexibilität kommt auch darin zum Ausdruck, dass die Türkei trotz ihrer Annäherung an Russland mit einem Richtungsschwenk jüngst auch die Nähe zur Ukraine sucht und sich im gegenwärtigen Konflikt mit moralisch zweifelhaftem Gewissen als diplomatischer Vermittler empfiehlt.

Diese und weitere Transformationen des internationalen Systems werden die Europäische Union und die anderen europäischen Staaten in den kommenden Jahren enorm herausfordern. Es geht um die Frage der eigenen Positionierung mit Blick auf die Gestaltung der Aussenbeziehungen. Es geht um innere Reformen, allen voran um das Wiedererlangen der militärischen Wehrkraft, verbunden mit einem nüchtern-realistischen Blick auf aktuelle und kommende Gefahren und Gefahrenzonen. Vom Gelingen dieser Aufgaben hängen das politische Gewicht der Gemeinschaft und damit mittelbar auch der Wohlstand und Sicherheit ihrer Bürgerinnen und Bürger ab.

V. Für eine neue Partnerschaft zwischen Amerika und Europa?

«Die Amerikaner sind die besten Europäer.», so lautet ein bisweilen zitiertes Bonmot, das einer Äusserung des früheren Nato-Generalsekretärs und mehrfachen früheren belgischen Ministerpräsidenten Paul-Henri Spaak zugeschrieben wird. Eine Provokation, wo doch Amerikaner und Europäer das 20. Jahrhundert auf ganz unterschiedliche Weise durchlebt haben, wo Europäer und Amerikaner in vielen Fragen andere Wege gegangen sind? Europas Weltsicht und Amerikas Blick, das sind zunächst zwei ganz unterschiedliche Perspektiven. «Wir sollten nicht so tun, als hätten Europäer und Amerikaner die gleiche Weltsicht.»38 Diese Prämisse diente Robert Kagan 2002 als Ausgangspunkt für seinen Essay «Of Paradise and Power». Mit der plakativen Unterteilung Mars gegen Venus gelang Kagan seinerzeit ein eingängiges Bild, und es war dabei jedem Leser klar, was Kagan von den Europäern hielt. Bei der Ausübung von Macht, dem Gebrauch der Machtmittel, der militärischen zumal, und damit auch bei der Wahrnehmung ihrer Verantwortung für die Welt würden sich Europäer und Amerikaner grundlegend unterscheiden: hie die verantwortungsbewussten Realisten, die ihrer weltpolitischen Aufgabe nachkämen, dort die verträumten Illusionisten, die sich im Wolkenkuckucksheim einer postheroischen Zivilgesellschaft und relativem Wohlstand behaglich eingerichtet hätten und unbelästigt ihre Friedensdividende verzehren wollten. Der ausgesprochene Teil von Kagans Analyse lautete, Europäer und Amerikaner entwickelten sich strategisch immer weiter auseinander, der unausgesprochene lautete: Amerikaner und Europäer passen nicht zueinander. Haben die Ereignisse der letzten Jahre Robert Kagan bestätigt?

Amerika ist schon seit einiger Zeit auf dem strategischen Rückzug und kämpft zugleich in einem anhaltenden innenpolitischen Ringen mit sich selbst gegen den mit diesem Rückzug verbundenen Einflussverlust. Zunächst hat dies, auch nicht zum ersten Mal in der amerikanischen Geschichte, mit innerer Schwäche, gesellschaftlicher Spaltung, verpasster Modernisierung und verfehlten Entwicklungen zu tun. Je gefestigter ein Land in seinem Inneren ist, je grösser der demokratische Grundkonsens, das Einverständnis über gemeinsame Positionen sind, desto berechenbarer wird seine Aussenpolitik sein. Richard N. Haass hat diese Deutung schon 2013 in «Foreign Policy Begins at Home» skizziert.39 Amerikas Probleme sind vor allem innenpolitischer Art. Ohne diese innere Lage wäre Trumps Ankunft an der Macht nicht denkbar gewesen, und es hängt mit genau jener inneren Zerrissenheit zusammen, dass die Perspektive einer möglichen Rückkehr Trumps ins Weisse Haus nicht nur die Republikanische Partei lähmt, sondern auch wie eine unausgesprochene Drohung auf der Amtsperiode des im November 2020 zum 46. Präsidenten der Vereinigten Staaten gewählten Joe Biden lastet.

Biden verdankt seine Wahl vor allem der vierjährigen Achterbahnfahrt und weiteren Polarisierung, die Trump seiner Nation beschert hat. Das erste Jahr seiner Präsidentschaft lässt in seinem vorsichtigen Agieren erahnen, dass die Schwerpunkte der Amtszeit in der inneren Konsolidierung und Problembewältigung liegen werden. Der von Biden umgesetzte überstürzte Rückzug aus Afghanistan hat sich als Synonym eines militärischen Debakels ins Gedächtnis der Nation eingeprägt, die diplomatischen Fehler, die den Abschluss eines amerikanischen U-Boot-Geschäfts mit Australien begleitet haben, riefen eine ernsthafte Verstimmung im Verhältnis der Vereinigten Staaten zu Frankreich hervor. Und die Zustimmung zum Kompromiss mit der deutschen Bundesregierung über den Bau der Ostsee-Pipeline Nordstream 2 hat den Vereinigten Staaten in Ostmitteleuropa und in den Baltischen Staaten erhebliche Kritik eingebracht.

Der erkennbar vorrangige künftige aussenpolitische Schwerpunkt Amerikas wird auf Asien, Lateinamerika und Russland liegen, die aussenpolitische Fokussierung – auch dies in der Kontinuität zu Trump – auf der Systemrivalität zu China. Europa wird dabei nur vordergründig mit wohlwollender Allianzrhetorik bedient. Die wohlklingenden Bekenntnisse Amerikas zum Projekt der Europäischen Union unterscheiden sich kaum von denjenigen des letzten Jahrzehnts – sieht man einmal von Trumps rhetorischen Ausfällen und dessen bewusst platzierten Brüskierungen der europäischen Partner ab. Sie dürfen nicht darüber hinwegtäuschen, dass Amerika schon seit langem zu einer nüchternen Betrachtung der begrenzten strategischen Möglichkeiten des «europäischen Problems» gefunden und wohl in Wirklichkeit ein vertieftes Interesse am europäischen Projekt verloren hat. Anders jedoch als zu Zeiten des «Pivot to Asia» im ersten Jahrzehnt unseres Jahrhunderts birgt die Hinwendung Amerikas nach Asien für Europa eine Reihe von Chancen, wenn deutlich gemacht werden kann, dass beide Player von dieser Zusammenarbeit profitieren können. Ungeachtet der Frage, ob China in den kommenden Jahren als strategischer Wettbewerber oder als Gegner in einem befürchteten neuen Kalten Krieg wahrgenommen wird, sind die Vereinigten Staaten künftig mehr als zu Zeiten des Traums einer symbiotischen amerikanisch-chinesischen Beziehung auf enge Partner angewiesen.

Auch Joe Biden hat zu Beginn seiner Amtszeit den Anspruch auf amerikanische Führung bekräftigt.40 Doch vieles deutet darauf hin, dass sich diese Führung auf eine andere Weise vollziehen wird als in den Zeiten des 41. Präsidenten George H. W. Bush, des 42. Präsidenten Bill Clinton und des 43. Präsidenten George W. Bush. Im Stil und für die aussenpolitischen Prioritäten sind am ehesten Parallelen zu Barack Obamas Amtszeit wahrzunehmen, in inhaltlichen Fragen zugleich aber auch einige der in der Trump-Präsidentschaft verfolgten aussenpolitischen Akzente. Für Amerika stellt sich damit natürlich die Frage, wie es mit der Erschütterung seiner Weltmachtposition umgeht, wie es auf das weiter zunehmende wirtschaftlich-politische Gewicht Chinas reagiert und welche Rolle es künftig ordnungspolitisch und sicherheitspolitisch spielen soll. Und es stellt sich die Frage, wie Amerika künftig als See-, Luft- und Technologiemacht seine globale Handlungsfähigkeit gestalten wird.

Das gemeinsame Bekenntnis zur Verantwortung verbindet Europäer und Nordamerikaner. Die wirtschaftliche und moralische Stärke der atlantischen Gemeinschaft gründet auf geteilten Werten. Wenn vor dem Hintergrund des gegenwärtigen weltpolitischen Wandels neues Denken gefordert wird, dann schliesst dies insbesondere auch das Nachdenken über uns selbst ein. Dieses Nachdenken erfolgt im Bewusstsein, dass künftig ein wesentlich stärkerer Beitrag der Europäer zur gemeinsamen Sicherheit verlangt werden wird und aufseiten der Europäischen Union eine grössere Klarheit über die eigene Rolle sowie grössere Effizienz bei der Wahrnehmung der weltpolitischen Aufgaben gefordert ist. Weiterhin wird ein gemeinsames Ringen um liberale Handels-, Technologie-, Industrie-, Eigentums-, Gesundheits-, Sicherheits-, Umwelt- und Menschenrechtsstandards nur möglich sein, wenn gegen den latenten Antiamerikanismus in Europa gesteuert wird und seitens der Europäer die Bereitschaft vorhanden ist, sich zu einer transatlantischen «partnership in leadership» zu bekennen. Die europäisch-amerikanische Gemeinschaft gründet bei allem Wissen um Unterschiede in geschichtlichen Erfahrungen und der Prägekraft der Geografie auf dieser Überzeugung. Im Zentrum dieser Gemeinschaft stand immer auch das Wissen Amerikas, dass Europa lebensnotwendig für die eigene Sicherheit ist und dass es sich um eine geografische Region handelte, die die eigenen Werte teilte. Die gemeinsame europäisch-amerikanische Kultur beruht darauf.

Wenn Europa seine Chancen auf Gestaltung verpasst und nicht zu einer neuen Partnerschaft mit Amerika findet, dann besteht die Gefahr, dass der «pivot to Asia» und die damit verbundenen Schwerpunktsetzungen zu einem weiteren strategischen Bedeutungsverlust Europas führen werden. Der «pivot to Asia» war logische Konsequenz der geopolitischen Verschiebungen seit dem Ende des Kalten Krieges und zugleich auch eine Folge globaler, d. h. technologischer, infrastruktureller und energiewirtschaftlicher Entwicklungen und der damit verbundenen Zentrumsverlagerungen der letzten beiden Jahrzehnte. So führte etwa die energiepolitische Unabhängigkeit der Vereinigten Staaten, die durch den Ausbau der heimischen Fracking-Industrie erreicht wurde, im Ergebnis dazu, dass das Engagement in Nordafrika und im Nahen Osten, um den Zugang zu Öl- und Gasquellen zu sichern, für die amerikanische Aussenpolitik an Bedeutung eingebüsst hat.

Auf besondere Weise werden die europäisch-amerikanischen Gestaltungsaufgaben, aber auch die grundsätzlichen Unterschiede im Verhältnis zum Militärischen und im Verständnis von weltpolitischen Verpflichtungen in der Nordatlantischen Allianz deutlich. Die Nordatlantische Allianz verbindet Europa und Amerika. Sie ist der politisch stärkste und sichtbarste Ausdruck dieser Wertegemeinschaft. Zwei Weltkriege und der Kalte Krieg haben das Bewusstsein für das Verbindende dieser Wertegemeinschaft geschärft. Solidarität, Kohäsion und die Unteilbarkeit der Sicherheit haben begründet, dass die Nato der transatlantische Rahmen für eine starke, kollektive Verteidigung und das vorrangige Forum für die Konsultation und Entscheidungsfindung unter den Verbündeten im Wandel der Zeiten geblieben ist. Diese Betrachtung kann nicht mehr ohne weiteres in die Zukunft fortgeschrieben werden. Wenn die Partnerschaft zwischen Amerika und Europa auch künftig der Kern der Nordatlantischen Allianz bleiben soll, so hängt dies ganz wesentlich mit den verbindenden Werten, einer gemeinsamen Weltsicht und gemeinsamen Interessen zusammen. Die Frage nach der Relevanz war zum Zeitpunkt der Begründung der Allianz, im Jahr 1949, und über lange Phasen der äusseren sowjetischen Bedrohung im Kalten Krieg hinweg kein eigentliches Thema. Das ist der wesentliche Unterschied zu heute, und deshalb ist auch die Allianz weder ein Selbstläufer noch ein statisches Bündnis. Die Bedeutung der Allianz ist deshalb immer auch ganz wesentlich an strategische und operationelle Anpassungen gebunden.

Die Nato nimmt heute schon eine ganze Reihe globaler Aufgaben wahr, weil Sicherheit immer mehr global verstanden wird. Der Schwerpunkt der kooperativen Sicherheit ist deshalb alternativlos, die damit verbundenen Aufgaben werden in der Zukunft eher zu- als abnehmen. Der neue Schwerpunkt der Partnerschaftspolitik, die kooperative Sicherheit, ist nicht nur mit Blick auf die Interoperabilität von Streitkräften, sondern vor allem auch vor dem Hintergrund der immer enger miteinander verbundenen geografischen Räume von ausschlaggebender Bedeutung, wenn es darum geht, für Sicherheit im 21. Jahrhundert zu sorgen. Wenn die Allianz ihre künftige strategische Bedeutung definieren will, so wird die Beantwortung der geopolitischen Fragen eine entscheidende Rolle spielen.

Dabei geht es nicht nur um die richtige Form der Antwort auf die russische Bedrohung, es geht auch um die mit den geopolitischen Turbulenzen im Nahen Osten, dem Aufstieg Chinas und den Entwicklungen Asiens verbundenen Fragestellungen. Nato und EU sind in den letzten Jahren aufeinander zugegangen, haben das politisch-militärische Instrumentarium verbessert, die Streitkräftefähigkeit insbesondere mit Blick auf grössere Effizienz und bessere Koordination vorangebracht. Jetzt muss es darum gehen, bei der geostrategischen Aufstellung und der binneneuropäischen Kohäsion weiter voranzukommen. Nicht erst seit gestern ist das Verhältnis zwischen Amerikanern und Europäern in der Nordatlantischen Allianz ein ungleiches. Das nächste Kapitel im Verhältnis zwischen Europa und Amerika in der Nordatlantischen Allianz muss deshalb eine noch sichtbarere europäische Handschrift tragen.

Der sich seit Jahren abzeichnende Trend der Transformation der Nordatlantischen Allianz von einer einst rein militärisch geprägten Verteidigungsorganisation zu einem weltweit agierenden Bündnis wird sich deshalb fortsetzen. Das nächste Strategische Konzept, das die Staats- und Regierungschefs der Nato-Mitgliedstaaten im Juni 2022 verabschieden, wird die verschobene Gewichtung innerhalb der Aufgaben der Allianz transparent machen, und es ist davon auszugehen, dass die Debatten auf dem Weg dorthin auch Auffassungsunterschiede unter den Verbündeten sichtbar machen werden. Zugleich wird die gewachsene Bedeutung der Nordatlantischen Allianz in der neuen Weltlage unterstrichen und die Bedeutung von Landesverteidigung als Bündnisverteidigung, eine der drei Kernaufgaben der Allianz, vor dem Hintergrund der neuen Qualität der Konfrontation mit Russland weiter aufgewertet werden. Wenn die Nordatlantische Allianz ihre künftige strategische Bedeutung definieren will, so wird auch die gemeinsame Beantwortung der über den Geltungsbereich des Washingtoner Vertrages hinausreichenden geopolitischen Fragen eine ganz entscheidende Rolle spielen. Dabei geht es insbesondere auch um die mit den Unruhen im Nahen Osten, dem Aufstieg Chinas und die mit den Entwicklungen Asiens verbundenen Fragestellungen.

Diese Wirklichkeit ist von den Europäern unter dem Eindruck der weltgeschichtlichen Umbrüche nach 1990 nicht immer klar zur Kenntnis genommen worden. Der Zerfall des ehemaligen Jugoslawien, Libyen, auf andere Weise auch der Irak, der Islamische Staat und Syrien haben, unterschiedlich leidvoll, die europäischen Verbündeten immer wieder daran erinnert, wie das Kräfteverhältnis zwischen Europäern und Amerikanern mit Blick auf die Fähigkeiten der Streitkräfte und den politischen Willen verteilt ist.

Was heisst dies für Europa konkret an Reformbedarf und an sicherheitspolitischen Konsequenzen? Gestalten kann am meisten, wer in der Lage ist, etwas auf den Tisch zu legen. Europa aber muss sein Verhältnis zur Ordnung, Verfügbarmachung und Dimension seiner strategischen Mittel grundlegend klären. Die sicherheitspolitische Gestaltungskraft Europas ist abhängig vom politischen Willen und der militärischen Leistungsfähigkeit der Mitglieder der Europäischen Union. Dies bezieht sich auf das Fähigkeitsprofil, die Verfügbarkeit des Instrumentariums aufgrund der von den Mitgliedstaaten eingegangenen internationalen Verpflichtungen, und es hat seine Entsprechung im Willen der Europäischen Union, die verfügbaren Fähigkeiten auch zu nutzen.

In Zeiten von Globalisierung, Internet und Cyberwar haben Entfernungen an Bedeutung verloren. Der Aufbau eigener militärischer Strukturen wäre eine naheliegende Folgerung aus dem Ziel nach einer gestaltenden europäischen Aussenpolitik. Die Schaffung integrierter Militärkapazitäten eröffnet dabei auch die Möglichkeit, die praktische Zusammenarbeit zwischen Nato und EU zu verbessern. Eine aktivere Asienpolitik, die grössere Übernahme von Verantwortung in Europas Nachbarschaft, ein arbeitsteiliges Vorgehen bei der Wehrbereitschaft, auch eine gemeinsame Beschaffung sind für Europas aussen- und sicherheitspolitische Handlungsfähigkeit essentiell und helfen, das Verhältnis zwischen Europa und den Vereinigten Staaten auf eine dauerhaft neue Grundlage zu stellen.

Mit der amerikanischen Schwerpunktverlagerung in Richtung Asien-Pazifik wird der Mittelmeerraum künftig in noch stärkerem Umfang als bisher zu einer europäischen Aufgabe. Die instabile Lage in Nordafrika und die Tendenzen zerfallender Staaten in Zentralafrika erweisen sich dabei als beschleunigende Faktoren. Eine gemeinsame Analyse und gemeinsame Schlussfolgerungen – insbesondere mit Blick auf Aufgaben- und Lastenteilung – sind deshalb geboten, um die notwendige Einigkeit zwischen Europäern und Amerikanern zu erreichen. Und es geht darum, aus einem «single set of forces» der Europäischen Union sowie der Nato ein breites, wirksames und durchhaltefähiges Spektrum an Kompetenzen zur Verfügung zu stellen. Dies schliesst ausdrücklich eine gemeinsame Fähigkeitsentwicklung beider Organisationen auf dem Gebiet der Hochtechnologie ein. Eine Verbesserung der militärischen Fähigkeiten der Europäischen Union, vor allem aber die Fähigkeit, europäische Sicherheit in einem gemeinsamen strategischen Ansatz mit der Nordatlantischen Allianz zu denken, könnte auch für die künftige Entwicklung der Nato entscheidend sein. Putins Angriff auf die Ukraine muss sich als der langersehnte Weckruf erweisen, damit Europa in der Sicherheitspolitik endlich zu der Rolle finden kann, die seinem wirtschaftlichen Gewicht entspricht und einem partnerschaftlichen Verständnis von Arbeits- und Lastenteilung in der atlantischen Gemeinschaft dient.

Neben Russland bilden der Mittelmeerraum und Westafrika wegen der amerikanischen Schwerpunktverlagerung nach Asien-Pazifik ein vorrangiges Handlungsfeld europäischer Aussen- und Sicherheitspolitik. Die instabile Lage in Nordafrika und im östlichen Mittelmeerraum, zerfallende Staaten in Zentralafrika und Migrationsströme erfordern umfassende Strategien. Sie ermöglichen, das Verhältnis zwischen Europa und den Vereinigten Staaten dauerhaft auf eine neue Grundlage zu stellen. Dabei müssen für die mit Künstlicher Intelligenz, autonomen Systemen und asymmetrischer Kriegsführung verbundenen ethischen und völkerrechtlichen Fragen gemeinsame Antworten gefunden werden.

Die weitere Entwicklung des transatlantischen Verhältnisses wird massgeblich auch davon abhängen, ob Europa mit einer eigenen China-Strategie dazu bereit ist, den politischen und wirtschaftlichen Wettbewerb mit China in einem gemeinsamen strategischen Verständnis mit den Vereinigten Staaten zu führen. Dies bedeutet, auch darauf hinzuwirken, die politischen und militärischen Ambitionen Chinas einzuhegen, ohne bestehende Bande in den Wirtschafts- und Handelsbeziehungen zu kappen.

VI. Europas Agenda für die Welt von morgen

Die gegenwärtigen weltpolitischen Verschiebungen betreffen Europa, und sie berühren das Verhältnis zwischen Europa und Amerika grundlegend, weil sie eine neue Machtbalance entstehen lassen und Amerika seine weltpolitische Rolle neu finden muss. Im strategischen Wettbewerb der Zukunft geht es vor allem darum, wie ein Leben in Freiheit, Sicherheit, Wohlstand und Nachhaltigkeit möglich ist. In diesem Wettbewerb werden Nordamerika und Europa nur gemeinsam bestehen können. Dies wird sich – insbesondere innerhalb der internationalen Organisationen – im Ringen um Handels-, Technologie-, Industrie-, Gesundheits-, Sicherheits-, Umwelt- und Menschenrechtsstandards oder um Eigentumsrechte ausdrücken. Gravierendste Folge dieses Wettbewerbs ist eine geoökonomische Neuordnung der Welt, bei der die Karten von Macht und Einfluss vermutlich neu gezeichnet werden.

Gerade in Europa wird deutlich: die weltpolitischen Turbulenzen und die sie verstärkenden Auswirkungen der Globalisierung haben sich auch auf Europa grundlegend ausgewirkt und bilden einen anhaltenden Test für die Tauglichkeit seiner Institutionen und Mechanismen bis hin zum Begriff des Politischen. Die Defizite und offengelassenen Entscheidungsfragen der europäischen Einigung treten deshalb heute stärker hervor. Nach 1989/90 zeigte sich die grosse Asymmetrie der beiden Hälften Europas, die sich vierzig Jahre lang unter gänzlich verschiedenen Voraussetzungen entwickelt hatten. Dem wirtschaftlich prosperierenden Teil, der immer enger zusammengewachsen war, sich dabei mehr und mehr als eine Gemeinschaft verstand und sich durch die Sicherheitsgarantie der Vereinigten Staaten in Gestalt der Nordatlantischen Allianz in Schutz wiegen konnte, stand der andere Teil gegenüber, unfrei, unter Moskaus Kuratel gestellt und von kommunistischer Einparteienherrschaft gegängelt, wirtschaftlich schwach, mit weitgehender Beschneidung der individuellen Freiheitsrechte und der brutalen Unterdrückung politischer Gegner. Diese unterschiedlichen Erfahrungen prägen die Staaten Europas bis zum heutigen Tag. Die Zukunft Europas wird sich deshalb auch daran entscheiden, inwieweit es gelingt, den Staaten des Donauraums eine echte europäische Perspektive zu geben.

Zugleich zeigen sich die Schwierigkeiten des institutionellen Europas, die Kraft und den Konsens zu tiefgreifenden und dauerhaften Reformen zu finden. Gerade zu einem Zeitpunkt, zu dem die strategische Abhängigkeit Europas von Amerika gewachsen ist und Amerika seine geografischen Schwerpunkte verschiebt, ist Europa von strategischer Unentschlossenheit und innerer Disbalance erfasst und von einer gemeinsamen Analyse, geschweige denn Strategie, noch immer weit entfernt. Europas politische Wirkungsmacht bleibt auf Grund unterschiedlicher Vorstellungen der drei grossen europäischen Mächte über den künftigen Weg noch immer unter ihren Möglichkeiten.

Die Geschichte ist erbarmungslos. Sie steht nie still, ist nach vorne hin offen und immer voller strategischer Überraschungen. Es gibt keinen Anspruch auf Fortschritt. Auch Scheitern ist immer eine Möglichkeit, die an einer Weggabelung eintreten kann. Wenn sich die Welt im Umbruch befindet, geht es am Ende weniger um Europa an und für sich als um globale Entwicklungen, die sich auf Europas strategische Lage auswirken. Die Gestaltung der künftigen strategischen Lage Europas hängt deshalb zu gleichen Teilen von einer strategischen Analyse der globalen Entwicklungen, Machtverschiebungen und Gefährdungen ab wie auch von den Schlussfolgerungen, die daraus für Europa und seine Bürger zu ziehen sind.

In Zeiten des Umbruchs ist strategisches Denken mehr denn je geboten. Im Kalten Krieg war es für den Westen lange Zeit üblich, entweder (in den Hochphasen des Kalten Kriegs) auf Stärke zu setzen oder (wie in Zeiten der Détente in den 1970er Jahren) vorrangig auf Verhandlungen. Beides gleichzeitig zu verfolgen, war die eigentliche Herausforderung, die in den 1980er Jahren dann dazu beitrug, unter den Präsidenten Ronald Reagan und George W. Bush den Kalten Krieg zu beenden. Die Vereinigten Staaten gestalteten die ersten 25 Jahre nach den europäischen Revolutionen des Jahres 1989/90 damit, die alten Prinzipien der amerikanischen Aussenpolitik, die Förderung von Frieden, Freiheit und Wohlstand gemäss der Wilson’schen Formel «To make the world safe for democracy» auf ihre Weltordnungsbemühungen zu übertragen. Der unipolare Moment war bald verflogen. Die Erfolge blieben gemischt. Der War on Terror ist trotz anfänglicher Erfolge nach 9/11 im Wesentlichen gescheitert. Er hat mit dem überstürzten Rückzug aus Afghanistan im August/September 2021 sein dauerhaftes und demütigendes Symbol gefunden, das als «Biden’s Debacle»41 in die Geschichte eingegangen ist und ähnlich wie die Bilder von Dien Bien Phu 1954 und Saigon 1975 im kollektiven Gedächtnis haften bleiben wird.

Das Verhältnis zwischen dem Westen und Russland ist seit den frühen 1990er Jahren deutlich schlechter geworden. Der Ukraine-Krieg markiert als Zäsur den vorläufigen Höhe- respektive Tiefpunkt der Entwicklung. Die Nato-Russland-Grundakte vom 27. Mai 1997 ist in Geist und Buchstabe obsolet. Solange Russland unter Putins Führung in seinem gegenwärtigen Zustand verharrt, wird die systemische Konkurrenz anhalten und die entscheidende Herausforderung darin bestehen, durch Abschreckung und ebenso kluge wie tüchtige Wehrhaftigkeit einer neu zu definierenden Landes- und Bündnisverteidigung friedliche Koexistenz zu ermöglichen.

Sowohl Obamas fehlgeschlagener Versuch eines Reset als auch Trumps erratische Ansätze zu einer interessenbestimmten Freundschaftsallianz der «starken Männer» blieben erfolglos. Der «Pivot to Asia», den Obama verkündete, hat Europa in seiner Rolle als Partner grundlegend berührt und die strategiebestimmende Fokussierung auf die systemische Konkurrenz mit China, wie sie nun unter Biden sichtbar ist, vorweggenommen. Der strategische Rückzug der Vereinigten Staaten aus einer Weltvormachtstellung ist die Konsequenz einer seit längerem in Washington vorgenommenen Lageanalyse.

Die Grundprobleme der internationalen Beziehungen indes sind in der gleichen Zeit konstant geblieben. Im Kern sind sie mit der Suche nach einer stabilen und gerechten Weltordnung verbunden. Ordnung gegen Chaos, Integration gegen Zerfall, das Streben nach Domestizierung von Macht durch Recht – dies sind die Themen des ausgehenden 20. Jahrhunderts gewesen, und diese Themen haben bis heute nichts an Aktualität eingebüsst. Es wird deshalb darauf ankommen, durch intelligente Diplomatie, strategische Stabilität und die Stärkung des rechtlichen und institutionellen Rahmens der internationalen Politik die Beziehungen der Grossmächte von heute und morgen in noch geregeltere Bahnen zu lenken, auf effektive Streitbeilegungsmechanismen und auf die Stärkung des internationalen Rechts und die Vernunft der Nationen zu setzen.

Wird Europa die damit verbundenen strategischen Herausforderungen bewältigen? Dies setzt die Bereitschaft und die Fähigkeit zur Führung voraus und ist deshalb zunächst in die Einsicht in das politisch Gebotene gebunden. Dies wiederum erfordert einen Prozess des politischen Umdenkens sowie die Bereitschaft zur Neugestaltung. Sie fordert vor allem Deutschland als wirtschaftlich potentes Land Europas heraus. Der noch unterentwickelte Strategische Kompass muss rasch und effizient verbessert werden, setzt allerdings voraus, dass Deutschland eine neue europäische und geopolitische Verantwortung anzunehmen bereit ist.

Frankreich unter Führung von Staatspräsident Emanuel Macron hingegen fehlt es nicht an grossen Ideen und ehrgeizigen Projekten für ein Europa der Verteidigung. Stillstand und strategische Phantasielosigkeit beim Partner in Berlin werden in Paris gelegentlich als frustrierend empfunden und verstärken nur die immer wieder aufflackernden nationalfranzösischen Reflexe, die dann ihrerseits das in anderen europäischen Hauptstädten vorhandene Misstrauen gegen Paris verstärken. Frankreich hat in den letzten zwanzig Jahren sein Verhältnis zu den Vereinigten Staaten neu gestaltet und 2009 mit der Rückkehr in die militärische Integration der Nordatlantischen Allianz auch nach aussen sichtbar vollzogen. Paris hat wiederholt seinen europäischen Gestaltungsanspruch bekräftigt, kämpft aber nach wie vor mit beträchtlichen innenpolitischen Herausforderungen der wirtschaftlichen und sozialpolitischen Überholung.

Frankreich und Deutschland sind – vor allem nach dem Austritt des Vereinigten Königreichs aus der EU – als natürliche und füreinander unersetzliche Partner bei dieser Neuausrichtung aufeinander angewiesen. Frankreich muss dabei damit zurechtkommen, seine überkommenen und gelegentlich wieder aufflammenden gaullistischen Reflexe zugunsten eines politischen Realismus abzustreifen und seine innenpolitischen Probleme auf eine Weise in den Griff zu bekommen, dass die Erfüllung seiner aussenpolitischen Ambitionen und seiner europapolitischen Aufgaben dadurch nicht beeinträchtigt wird. Die deutsche Bundesregierung, eine Dreiparteienkoalition unter Führung des Sozialdemokraten Olaf Scholz als Bundeskanzler, muss dazu in einer Reihe von grundsätzlichen Fragen – Rüstungsexporte, Einsatz bewaffneter Drohnen, nukleare Teilhabe – zunächst interne Auffassungsunterschiede klären, bevor sie zu einer wirklich gestaltenden Politik finden kann, die allerdings dringend nötig wäre.

Erst das 20. Jahrhundert hat Europa in seiner heutigen Gestalt als politische und wirtschaftliche Gemeinschaft geformt. Über Jahrhunderte ist die europäische Geschichte Kriegsgeschichte, die Geschichte der Kriege grosser europäischer Mächte gegeneinander, und auch zur Geschichte des 20. Jahrhunderts gehört die Einsicht, dass Faschismus und Kommunismus aufs Engste mit der europäischen Kultur verflochten sind. Die Gefahr, die der Totalitarismus für Europa in der Vergangenheit dargestellt hat, kann deshalb nicht als ein für alle Mal gebannt betrachtet werden. Der Zusammenhang zwischen Nationalismus und Universalismus ist gerade auch ein Erbe der totalitären Systeme, und das von Faschisten und Kommunisten gemeinsam gepflegte Hassobjekt Amerika gehört zu dieser Geschichte. Der Kampf um Demokratie gehört vor diesem Hintergrund zu den Wesensmerkmalen der europäischen Geschichte. Die Demokratie steht auf eigentümliche Weise im Gegensatz zu dem Bedürfnis nach einem Zugehörigkeitsgefühl. Demokratie ermöglicht gewaltfreie Veränderungen. Der Wettstreit zwischen Demokratie und autoritärer Herrschaft hat unter den sich verändernden Bedingungen der Globalisierung, insbesondere im Gefolge der globalen Finanzkrise und der Krise des Parteienstaates, aber auch mit Blick auf die zunehmende systemische Rivalität, eine neue Dimension bekommen.

Im Kalten Krieg war der europäische Zusammenhalt ganz wesentlich auch der fortdauernden Auseinandersetzung zwischen freiheitlicher und totalitärer Ordnung geschuldet. Die Idee der Demokratie ist insbesondere mit der Idee der Freiheit verbunden, ja die Menschheitsgeschichte kann zutreffend «als ständiger Kampf um Intensität und Grad der Freiheit»42 gedeutet werden. Das Ziel einer Politik der Freiheit hat seit jeher im Zentrum der Suche nach Ordnung gestanden. Freiheit im Verständnis der Aufklärung und der Ideen von 1789 ist dabei mehr als eine Freiheit von staatlich auferlegten Zwängen und Beschränkungen, sozialen und gesellschaftlichen Abhängigkeiten und Standesschranken. Freiheit ist immer auch Freiheit zu einem selbstbestimmten Leben in einer freiheitsbestimmten Gesellschaftsordnung. Gerade auch für die Europäische Union gilt, dass die in ihr verwirklichte Freiheitsidee von einem Bild der Gesellschaft lebt, das über Jahrhunderte vom Erbe des Humanismus, der Philosophie der Aufklärung, vom Liberalismus und dem Freiheitsrecht der europäischen Revolutionen des Jahres 1848 geprägt wurde.

Im Wertesystem der Europäischen Union stehen deshalb folgerichtig Meinungsfreiheit, Religionsfreiheit, Versammlungsfreiheit, Freiheit der Kunst und Unternehmerfreiheit ganz oben. Die Grundrechte bilden dabei eine Art Leitgedanken, die die politischen Entschlüsse der Gemeinschaftsorgane bestimmen. Rechtsstaatlichkeit und Demokratie sind Grundvoraussetzungen zur Mitgliedschaft in der Europäischen Union. Die freie Entfaltung der Persönlichkeit ist als Hauptfreiheitsrecht allen anderen Grundrechten übergeordnet. Sie erfährt ihre Begrenzung nur dort, wo sie Individualrechte Dritter berührt. Die staatliche Gemeinschaft, die das Freiheitsstreben des Einzelnen ermöglicht, schützt mit dessen Würde zugleich auch die kulturellen Grundlagen des Gemeinwesens. Der freiheitliche Staat lässt dem Einzelnen genügend Raum für Entscheidungen, doch er weiss auch um die – weit gefassten – Grenzen des individuellen Freiheitsanspruchs. Ralf Dahrendorf hat das damit verbundene Ziel als «die grössten Lebenschancen der grössten Zahl»43 beschrieben.

Die enge Bindung von Einverständnis mit der europäischen Einigung und wirtschaftlichem Wohlbefinden war lange Zeit ein sicherer Garant für die Zustimmung der Menschen zum europäischen Einigungswerk, aber eine dauerhafte Begründung ist sie nicht, da sie bei veränderten gesamtwirtschaftlichen und globalpolitischen Vorzeichen jederzeit ins Negative umschlagen kann. Damit treten als die beiden Hauptprobleme der europäischen Einigung die seit jeher gestellte Frage nach ihrer Legitimität und die nach der Entfaltung des Gemeinsinns jenseits der Wohlstandswahrung hervor. Schon 1990 stellte sich Herbert Lüthy die pointiert formulierte Frage, ob Europa «eine Hilfskonstruktion des Kalten Krieges, eine Rückzugstellung und eine Notgemeinschaft am Rande der ostelbischen Vergletscherung»44 sei.

Die Grundprobleme der Europäischen Union nach 1989 haben mit den Herausforderungen von offenen Gesellschaften zu tun. Der Gegensatz zwischen den Vertretern eines liberalen Freiheitsbegriffs, dem jede Reglementierungsabsicht durch demokratisch legitimierte Autoritäten grundsätzlich fern steht, und den Anhängern eines sozialen Freiheitsbegriffs, bei dem die Betonung der staatlichen Fürsorgepflicht bisweilen mit Anwandlungen zum Dirigismus und der Nivellierung von individuellen Entfaltungsmöglichkeiten einhergeht, war in manchen Transformationsstaaten Ostmittel- und Südosteuropas auf besondere Weise zu beobachten und hat sich auch auf das System der Europäischen Union übertragen. In dem Masse, in dem die europäische Freiheitsidee in der Europäischen Union auf ein unklares Gesellschaftsbild trifft, läuft die Werteorientierung Gefahr, in jener Unentschiedenheit zu enden, die ihrerseits die Verwirklichung der individuellen Freiheit verhindert. Dabei hätte die Erfahrung von 1989 für die Europäische Gemeinschaft auch hinreichend Anlass zur Selbstvergewisserung sein können, denn die Treue zu den eigenen Grundsätzen, das Einstehen für Menschenrechte, Versammlungsfreiheit, das Recht auf freie Meinungsäusserung und Freizügigkeit haben beim Niedergang des Kommunismus eine ganz entscheidende Rolle gespielt. 1989 war eine Freiheits- und Bürgerbewegung, und der Ruf nach Freiheit hatte sich am Ende als stärker erwiesen als die Ketten der Oppression.

Unabdingbare Voraussetzung für eine funktionierende liberale Ordnung ist die Herrschaft des Rechts. Die Erfahrungen seit 1989, die Grundtendenz zur Wiederkehr des Autoritarismus, haben die Anfälligkeit der liberalen Ordnung gezeigt, die immer dann am gefährdetsten war, wenn die Abwesenheit einer Bürgergesellschaft den demokratischen Diskurs, Partizipation und Kontrolle, verhinderte und damit die demokratische Legitimität Europas aufs Spiel setzte. Die Entwicklung seit 1989 lehrt, dass die klügsten verfassungspolitischen Mechanismen in ihrer Wirksamkeit versagen, wenn sich die Menschen von der freiheitlichen Ordnung abwenden.

Der Zusammenhang zwischen Freiheit und Sicherheit ist in den letzten 30 Jahren aufs Neue von der Geschichte bestätigt worden. Beide sind aufeinander bezogen und bedürfen des staatlichen Schutzes und einer entsprechend klugen Vorsorge, und beide sind in der haltlosen Welt der Globalisierung mit ihren zunehmenden strategischen Unsicherheiten auf besondere Weise gefährdet. Mit den Veränderungen der geopolitischen Landkarte hat sich auch die sicherheitspolitische Lage grundlegend gewandelt. Damit stellt sich zuerst die Notwendigkeit, wesentliche strategische Entscheidungen zu überdenken und, wo nötig, an die veränderte Lage anzupassen. Die Komplexität der Gegenwart stellt an die Gesamtschau, an die Fähigkeit der Verknüpfung sowie an den Dialog der Politik mit den Bürgern, an Kommunikation und Information, erhöhte Anforderungen.

Die technologischen Innovationsschübe, die die Gefährdungen und Segnungen des globalen Informationszeitalters ausmachen, auch die Formveränderungen der Politik, konfrontieren politisches Handeln mit einer Vielzahl von bis dahin in dieser Dimension und Beschleunigung nicht gekannten Phänomenen. Jede Veränderung des Meinungsklimas, jede technische Innovation, demografische Entwicklungen, Klima- und Umweltkatastrophen bleiben nicht ohne Auswirkungen auf die Politik und können zu Verschiebungen der Konstellationen führen. Hinzu kommt der unauflösbare Zusammenhang zwischen innerstaatlichem Systemwandel und internationalen Strukturen, der Umstand, dass jede Aussenpolitik, in den westlichen Demokratien zumal und zudem heute mehr denn je, auf ihre innere Basis Rücksicht nehmen muss. Strategie übersetzt Macht in politisches Handeln. Raymond Aron hat einst in Fortführung von Clausewitz unter Strategie die Einheit von Militärstrategie und Diplomatie definiert.45 Die Einsicht in den Zusammenhang dieser beiden aufeinander bezogenen Seiten der Strategie sind in der Europäischen Union leider noch nicht uneingeschränkt angekommen. Die gegenwärtige Krise ist aufgrund der Tiefe des mit ihr verbundenen Einschnitts dazu geeignet, einen grundlegenden politischen Neuanfang für die Union und das freie Europa insgesamt zu ermöglichen. Dies würde dann auch ein neues Kapitel in den Beziehungen zwischen Europa und den Vereinigten Staaten von Amerika aufschlagen.

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Erhältliche Publikationen der Vontobel-Schriftenreihe

Nummer

Titel / Autor

Jahr

2430

Europas strategische Lage / Ulrich Schlie

2022

2420

Lawinen / Werner Vogt

2022

2410

Was ist ein Name? / Michael Stolleis

2021

2400

Alt und Jung in Asien / Urs Schoettli

2021

2390

Energie / Monika Gisler

2021

2380

Macht / Rainer Hank

2021

2370

Die Seidenstrassen-Illusion / Sebastian Heilmann

2020

2360

Bildung im digitalen Zeitalter / Rüdiger Görner

2020

2350

Der Trianon-Vertrag – ein ungarisches Trauma / Andreas Oplatka

2020

2340

Das Drama der Freiheit / Ulrike Ackermann

2020

2330

Tee / Hanspeter Reichmuth

2019

2320

Künstliche Intelligenz / Stefan Betschon

2019

2310

Leben beschreiben / Werner Vogt

2019

2300

Goldene Aussichten / Ralf Dutli

2019

2280

Urbaner Raum / Benedikt Loderer

2018

2270

Die neue Weltunordnung / Eric Gujer

2018

2260

www... In den Echokammern des Internets / Stefan Betschon

2018

2250

Die Welt der Vögel / Franziska Witschi

2017

2240

Migrationen / Sebastian Conrad

2017

2230

Währungsreform / Thomas Fuster

2017

2220

Sammeln / Iso Camartin

2017

2210

Grenzen / Michael Hermann

2016

2200

Singapur / Urs Schoettli

2016

2190

Gärten der Welt / Hans von Trotha

2016

2170

England / Marion Löhndorf

2015

2160

Schulden / Marc Beise

2015

2120

Schweizer Mythen / Volker Reinhardt

2014

2100

Auf den Hund gekommen / Josef H. Reichholf

2014

2040

Une certaine idée de la France / Jacqueline Hénard

2012

1990

Europa / Dirk Schümer

2011

1880

Prachtkleider / Franziska Witschi

2009

1740

Spinnen / Franziska Witschi

2006

1470

Maestro / Martin Meyer

2001

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Literaturverzeichnis

1 Jacob Burckhardt, Weltgeschichtliche Betrachtungen, Erläuterte Ausgabe, hg. von Rudolf Marx, Stuttgart 1978, S. 168.

2 Carl J. Burckhardt an Hugo von Hofmannstal, o. D. [1922], in: Hugo von Hofmannsthal an Carl J. Burckhardt, Frankfurt am Main 1991, S. 86.

3 Karl Jaspers, Die Schuldfrage. Von der politischen Haftung Deutschlands, München 2012 (1. Aufl. 1946).

4 Rat der Europäischen Union, Ein Strategischer Kompass für Sicherheit und Verteidigung – Für eine Europäische Union, die ihre Bürgerinnen und Bürger, Werte und Interessen schützt und zu Weltfrieden und internationaler Sicherheit beiträgt, 21. März 2022, https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-7371-2022-INIT/de/pdf.

5 Alina Polyakova und Benjamin Haddad, Europe alone. What comes after the transatlantic alliance?, in: Foreign Affairs 98 (2019), S. 109–120.

6 Paul Valéry, La crise de l’esprit, in: Oeuvre, Bd. I. Paris 1962, S. 1004.

7 Roman Herzog, Europa neu erfinden. Vom Überstaat zur Bürgerdemokratie, München 2014, S. 11f.

8 Ivan Krastev und Mark Leonard, Europes shattered dreams of order: How Putin is Disrupting the Atlantic Alliance, in: Foreign Affairs, May/June 2015, 94 (3) S. 48–58.

9 Ivan Krastev, Europadämmerung. Ein Essay, Berlin 2017, S. 21.

10 Ivan Krastev, Europadämmerung. Ein Essay, Berlin 2017.

11 Anne Applebaum, Die Verlockung des Autoritären. Warum antidemokratische Herrschaft so populär geworden ist, München 2021.

12 Ulrich Scheuner, Staat und Staatengemeinschaft, Berlin 1931, S. 3.

13 So Matthias Herdegen, Der Kampf um die Weltordnung, München 2018, S. 13.

14 Robert Kagan, The world America made, New York 2013.

15 Hans M. Kristensen und Matt Korda, North Korean nuclear forces, in: SIPRI (Hg.).

16 Joseph R. Biden, Letter to the Speaker of the House and the President Pro Tempore of the Senate Consistent with the War Powers Resolution (Public Law 93-148), 29.6.2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/presidential-actions/2021/06/29/letter-to-the-speaker-of-the-house-and-the-president-pro-tempore-of-the-senate-consistent-with-the-war-powers-resolution-public-law-93-148/ (29.11.2021).

17 David Albright et. al., Analysis of IAEA Iran Verification and Monitoring Report – November 2021, Institute für Science and International Security, https://isis-online.org/isis-reports/detail/analysis-of-iaea-iran-verification-and-monitoring-report-november-2021 (29.11.2021), S. 1.

18 Joint Comprehensive Plan of Action, Wien, 14. Juli 2015, https://www.europarl.europa.eu/cmsdata/122460/full-text-of-the-iran-nuclear-deal.pdf (30.11.2021).

19 Vgl. auch Anthony Giddens, Runaway World: How Globalization is Reshaping Our Lives, New York, 2000.

20 Vgl. hierzu Ralf Dahrendorf, Auf der Suche nach einer neuen Ordnung. Vorlesungen zur Politik der Freiheit im 21. Jahrhundert, München 2003, insbesondere S. 30 ff.

21 Jacob Burckhardt, Weltgeschichtliche Betrachtungen, Berlin 1905.

22 Vgl. hierzu United Nations Office for Disaster Risk Reduction, 2020; State of the Climate Report (Hg.), Risk Information and Early Warning Systems, 13. Oktober 2020, https://library.wmo.int/doc_num.php?explnum_id=10385 (30.11.2020).

23 2014 erfolgter Zusammenschluss von mittlerweile über 30 Staaten mit einer klimapolitischen Agenda: https://www.hacfornatureandpeople.org/home (1.11.2021).

24 The Policy Planning Staff, Office of the Secretary of State (Hg.), The Elements of the China Challenge, Washington, November 2020, https://www.state.gov/wp-content/uploads/2020/11/20-02832-Elements-of-China-Challenge-508.pdf (30.11.2020).

25 Regional Comprehensive Economic Partnership Agreement, 15. November 2020, https://rcepsec.org/legal-text/ (30.11.2020).

26 David Brunnstrom et. al., U.S. says ban on Chinese firm’s solar products will not slow clean energy progress, Reuters, 25.6.2021, https://www.reuters.com/business/us-targets-five-chinese-companies-over-alleged-forced-labour-xinjiang-2021-06-24/ (29.11.2021).

27 Executive Order No. 14032, Federal Register 86 (107), 07.06.2021.

28 Mark Landler, Alan Rappeport, Trump Plans Stiff Trade Tariffs and Other Penalties on China, New York Times, 21.3.2018, https://www.nytimes.com/2018/03/21/us/politics/trump-china-tariff-trade.html (29.11.2021).

29 Ana Swanson, Alan Rappeport, Trump Increases China Tariffs as Trade Deal Hangs in the Balance, New York Times, 9.5.2019, https://www.nytimes.com/2019/05/09/us/politics/china-trade-tariffs.html (29.11.2021).

30 Preface to: Military and Security Developments involving the Peoples’ Republic of China: A Report to Congress pursuant the National Defence Authorization Act for Fiscal Year 2021, https://media.defense.gov/2021/Nov/03/2002885874/-1/-1/0/2021-CMPR-FINAL.PDF?source=GovDelivery.

31 Pranay Vaddi, Leaving the INF Treaty Won’t Help Trump Counter China, Carnegie Endowment for International Peace, 2019.

32 Tytti Erästö, Matt Korda, Time to factor missile defence into nuclear arms control talks, SIPRI, 30.9.2021, https://www.sipri.org/commentary/topical-backgrounder/2021/time-factor-missile-defence-nuclear-arms-control-talks (29.11.2021)

33 Office of the Secretary of Defense (Hg.), Military and Security Developments involving the People’s Republic of China, Washington, D.C., 2021.

34 Stephen J. Hadley, Paula J. Dobriansky, Navigating the Growing Russia-China Strategic Alignment, Atlantic Council, 2020, https://www.atlanticcouncil.org/content-series/strategic-insights-memos/navigating-the-growing-russia-china-strategic-alignment/ (29.11.2021).

35 Theo Sommer «China First. Die Welt auf dem Weg ins chinesische Jahrhundert», München 2019, S. 320.

36 So Barak Obama beim Nuclear Security Summit am 25.3.2014: https://www.youtube.com/watch?v=PkQUzeZbLEs; bzw. John McCain während einer Pressekonferenz in Kiev am 15.3.2014, https://news.yahoo.com/mccain-ukraine-crimea-160807712.html?guccounter=1&guce_referrer=aHR0cHM6Ly9kdWNrZHVja2dvLmNvbS8&guce_referrer_sig=AQAAAGWQmqEhE-Fr1vhylx6hJYZHB14SDe5HP3_WC4C0BTJm-1JKYx9zkUbsE37PQzvpfYArg5o0Gg9XKoa7puc74rhDiNQHqeSvvqeMHU-2buvOuM6UQ6my7GLVrAtjdoYpdOAV84oPuDld_rx0tt_fYdg5NmglZtQW93qesFCYQEH.

37 Nach Lothar Ruehl, Moskaus Ambitionen auf Weltherrschaft, in: Der Spiegel Nr. 14/1981, S. 191–201.

38 Robert Kagan, Of Paradise and Power, New York 2003.

39 Richard N. Haass, Foreign Policy Begins at Home. The case for putting America’s house in order, New York 2013.

40 Vgl. hierzu Joseph R. Biden, Why America Must Lead Again, in: Foreign Affairs, Bd. 99 (2), 2020, S. 64-76.

41 The Economist, Biden’s Debacle. The fiasco in Afghanistan is a grave blow to America’s standing, 21. August 2021, https://www.economist.com/leaders/2021/08/21/the-fiasco-in-afghanistan-is-a-grave-blow-to-americas-standing (29.11.2021).

42 Udo Di Fabio, Die Kultur der Freiheit. Der Westen gerät in Gefahr, weil eine falsche Idee der Freiheit die Alltagsvernunft zerstört, München 2005, S. 71.

43 Ralf Dahrendorf, Auf der Suche nach einer neuen Ordnung. Vorlesungen zur Politik der Freiheit im 21. Jahrhundert. München 2003, S. 44.

44 Herbert Lüthy, Wo liegt Europa? Ein Nachwort nach 30 Jahren (1990), in: ders., Essays II: 1963-1990 (Gesammelte Werke Bd. IV), hrsg. von Irene Riesen und Urs Bitterli. Zürich 2004, S. 421.

45 Vgl. Raymond Aron, Frieden und Krieg: Eine Theorie der Staatenwelt, Frankfurt/M. 2016 (1. Aufl. 1962).