Diplomatie

Carl von Clausewitz, der preussische Militärstratege, prägte bekanntlich den Satz, dass der Krieg die Fortsetzung der Politik mit anderen Mitteln sei. Am Gegenpol solcher Explosionen steht die Diplomatie: ein Institut der vielfältigen Vermittlungen, immer auch in die Richtung der Sicherung und Erhaltung des Friedens. Sogar könnte man mit Blick auf die Geschichte der Menschheit sagen: ohne Diplomatie keine Entwicklungen hin zur Zivilisation.

Heute könnte der Eindruck entstehen, dass diplomatischer Austausch an Wirkung und Einfluss verloren habe. Wozu noch komplexe und kostspielige Einrichtungen solcher Art, wenn doch im Zeitalter der digitalen Medien jeder Kontakt in Sekundenschnelle hergestellt werden kann? Doch der Schein trügt. Es ist zwar richtig, dass die hohe Diplomatie mit ihren mitunter allzu festlichen Ritualen nicht mehr denselben Stellenwert beanspruchen kann wie noch vor dem Ende des Kalten Kriegs. Aber ebenso gilt weiterhin dies: Gerade in unserer Epoche der kommunikativen Abstraktion können «analoge», also persönliche, direkte, von Auge zu Auge geführte Begegnungen ein besonderes Gewicht erhalten und entfalten. Nicht jedes Problem kann mit einem simplen Twitter-Account gelöst oder verschärft werden - zum Glück, möchte man sagen.

Natürlich ist Diplomatie im Alltag auch Ritual und Routine. Heute werden Botschafter oder Minister stärker von der Zentrale und den dort beschäftigten politischen Funktionären begleitet oder gar geführt, was mitunter zu Spannungen und Kontroversen führen kann. Das ändert jedoch nichts daran, dass dieser immer wieder faszinierende Berufsstand noch lange nicht und wohl niemals ausgedient hat, so lange nur Menschen mit Menschen reden wollen.

Der Schweizer Diplomat Paul Widmer, als langjähriger Botschafter für die Schweiz wie als Historiker ein exzellenter Kenner der Materie, unternimmt einen ebenso substantiellen wie amüsanten Streifzug durch das Thema.

Dr. Hans-Dieter Vontobel

Zürich, im November 2018

Diplomatie

Paul Widmer

lllustrationen Peter Gut

Paul Widmer, 1949 im Toggenburg geboren, studierte Geschichte und Philosophie. Nach einem Forschungsjahr bei Reinhart Koselleck in Bielefeld trat er 1977 in den diplomatischen Dienst der Schweiz ein. Nach Stationen in New York, Washington und Berlin war er Botschafter in Kroatien, Jordanien, beim Europarat in Strassburg und beim Heiligen Stuhl. Von 2011– 2018 lehrte er Internationale Beziehungen an der Universität St. Gallen. Er ist Gastkolumnist der «NZZ am Sonntag» und Autor mehrerer Bücher, jüngst «Minister Hans Frölicher. Der umstrittenste Schweizer Diplomat» (2012), «Diplomatie. Ein Handbuch» (2014), «Schweizer Aussenpolitik und Diplomatie» (Neuauflage 2014) sowie «Bundesrat Arthur Hoffmann. Aufstieg und Fall» (2017), alle im Verlag der «Neuen Zürcher Zeitung» erschienen.

Peter Gut, 1959 in Zürich geboren, sucht in seinen Zeichnungen die Reduktion und Verdichtung. Opulenteres findet sich in seiner Malerei, die der Komischen Kunst zugeordnet wird. Seinem Strich begegnet man in der «Neuen Zürcher Zeitung», dem Wirtschaftsmagazin «Bilanz» oder in der Wochenzeitung «Die Zeit». Das Cartoon-Museum in Basel zeigte unlängst Guts Schaffen in einer umfassenden Retrospektive. Peter Gut lebt in Winterthur.

Das Ende der Diplomatie – oder doch nicht?

André Tardieu war ein grand commis de l’Etat, er war zwischen den beiden Weltkriegen eine französische Institution. Mehrmals bekleidete er Ministerposten, dreimal war er gar Ministerpräsident. Als junger Mann in den diplomatischen Dienst eingetreten, wechselte er bald auf eine Professur für internationale Beziehungen, tauchte indes in der Politik immer wieder dort auf, wo es Wichtiges zu tun gab. An der Pariser Friedenskonferenz von 1919 nahm er als Berater von Georges Clemenceau teil. Er kannte die Diplomatie von innen und aussen. 1931 sagte er zu André François-Poncet, dem legendären Botschafter und späteren Mitglied der Académie française: «Den Beruf eines Botschafters gibt es nicht mehr! Das war einmal! Die Aussenpolitik macht man heute in der Hauptstadt. Die Zentrale regiert alles. Der Botschafter hat nur noch zu gehorchen. Er ist lediglich noch so etwas wie ein auswärtiger Präfekt.»

Tardieu war nicht der Erste, der das Ende der Diplomatie verkündete. Kein Geringerer als Hugo Grotius, der Begründer des Völkerrechts, meinte schon zu Beginn des 17. Jahrhunderts, man würde die Diplomatie, die in ihrer neuzeitlichen Form mit ständigen Gesandtschaften eben erst entstanden war, am besten gleich wieder abschaffen. Der Völkerrechtler misstraute wie so viele seines Fachs dem diplomatischen Gewerbe zutiefst. Die strengen Juristen schlängeln sich nicht gern wie die Diplomaten durch die verschlungenen Machtverhältnisse. Sie würden die internationalen Beziehungen lieber fein säuberlich nach juristischen Codizes abwickeln.

Später wollte auch Trotzki die Diplomatie als unnützen Ballast versenken. «Ich werde», erklärte der frischgebackene Aussenminister des sowjetischen Russland, «einige revolutionäre Aufrufe erlassen und dann den Laden dichtmachen». Lange dauerte der revolutionäre Elan allerdings nicht. Als eine Abordnung der kommunistischen Partei den ersten Botschafter, den die Sowjets in die französische Republik entsandten, auf dem Flughafen in Paris begeistert begrüsste und als «Genosse» anredete, wies der russische Diplomat diese scharf zurecht und meinte, inskünftig heisse es Excellence – und nicht Genosse.

Grotius und Trotzki hielten die Diplomatie per se für unnütz, der eine aus ideologischen Gründen, der andere, weil er deren Arbeitsweise verachtete – nicht ganz zu Unrecht. Denn die Diplomatie genügte Grotius’ hohen Ansprüchen nicht. Sie vermittelt zwischen Macht und Recht, muss sich meistens mit etwas weniger zufriedengeben, als man erreichen wollte. Ihre Ergebnisse sind nicht auf Ewigkeit angelegt. Sie lebt vom Provisorischen. Heute hat man sich damit abgefunden. Wegen konzeptuellen Vorbehalten wird die Diplomatie kaum noch ernsthaft in Frage gestellt. Allenfalls tun sich noch einige Verfechter einer Weltinnenpolitik schwer mit ihrer Rolle. Oder strenge Menschenrechtsaktivisten werfen ihr vor, zu rasch realpolitischen Zwängen nachzugeben.

Dafür erfolgen die Attacken umso heftiger von anderer, von technischer Seite her. Neue Entwicklungen scheinen der Diplomatie den Boden unter den Füssen zu entziehen. Als der britische Staatsmann Lord Palmerston erstmals vom Telegrafen hörte, soll er ausgerufen haben: My God, this is the end of diplomacy! So Unrecht hatte er nicht. Etwas Unglaubliches war geschehen. Zum ersten Mal in der Geschichte der Menschheit konnte man eine Nachricht, ohne dass eine Person sie zu überbringen hatte, über weite Distanzen übermitteln. Das musste sich auf die Diplomatie auswirken.

Seither stellt sich mit jedem technischen Schub im Kommunikationswesen die Frage dringlicher: Was soll die Diplomatie noch im veränderten Umfeld? Wird sie nicht allmählich zum fünften Rad am Wagen? Mit der digitalen Revolution stellt sich jedermann die Frage, wozu man noch Diplomaten in fremden Ländern stationieren soll, wenn man mit Internet und Skype die Beziehungen zu andern Regierungen bequem aus dem Sitzungszimmer des Aussenministeriums heraus pflegen kann. Die klassische Diplomatie scheint in der Tat ein Opfer des technischen Fortschritts geworden zu sein.

Das Ende der Diplomatie also? Aufgepasst. Es gibt auch Tatsachen, die eine andere Sprache sprechen. Eine davon ist die Anzahl der Diplomaten. Noch nie gab es so viele wie heute. Man findet sie nicht nur als Vertreter ihres Entsendestaates in den Hauptstädten, sondern auch als Unterhändler in multilateralen Foren oder als Mediatoren in Konflikten zwischen Drittstaaten. Daraus darf man schliessen: Gleichgültig, welche Theorien über die internationalen Beziehungen und welche technologischen Neuerungen auf den Markt kommen, die Diplomatie wird so lange weiterbestehen, als es souveräne Staaten gibt. Denn die Idee der Souveränität lässt, wenigstens in der Theorie, über dem Souverän keinen anderen Herrscher zu. Kein Staat darf einem andern diktieren, was dieser zu tun hat. Aber ebenso wenig kann ein Staat völlig abgeschottet für sich allein leben. Jeder muss sich mit anderen arrangieren. In diesem Dilemma gibt es nur eines: Man muss miteinander reden, um zu einvernehmlichen Lösungen zu gelangen. Genau das ist die Aufgabe der Diplomatie.

Was tut denn ein Diplomat? Was rechtfertigt seine Existenz? Er übt, etwas abstrakt gesprochen, im Wesentlichen drei Funktionen aus. Erstens vertritt der beglaubigte Botschafter sein Land juristisch im Empfangsstaat. Er nimmt zahlreiche rechtliche Hoheitsakte vor. Zweitens amtet er politisch. Mit Berichten und Verhandlungen gestaltet er massgeblich die Beziehungen zwischen dem Empfangs- und dem Entsende-Staat. Drittens tritt er häufig in symbolischer Funktion auf. Er repräsentiert sein Land. An diesem Pflichtenheft hat sich über die Jahrhunderte hinweg wenig geändert, an der Gewichtung der einzelnen Funktionen dagegen viel.

Die rechtlichen und politischen Funktionen haben in den letzten Jahren stark abgenommen. Die diplomatischen Aussenposten werden immer weniger in die Verhandlungen eingebunden. Vorbei sind die Zeiten, als ein Diplomat fernab in fremden Ländern für seinen Souverän Verträge aushandelte. Heute führen das Aussenministerium oder auch Fachministerien die Verhandlungen grossenteils selber. Technisch lässt sich das problemlos bewältigen. Dank Internet kann die Zentrale sogar, um nur ein Beispiel zu nennen, den Unterhändlern in New York in Redaktionssitzungen den Wortlaut diktieren. Um die Berichterstattung ist es nicht viel besser bestellt. Einst rangierte die politische Analyse im Pflichtenheft eines Botschafters ganz oben. Heute handelt es sich häufig bloss um eine Nachlese dessen, was die viel potenteren Medien bereits berichtet haben. Und kaum jemand im Aussenministerium wartet noch auf das Eigenprodukt der Botschaften.

Im Gegensatz dazu nehmen die symbolischen Funktionen rasant zu. Im Zeichen der Public Diplomacy sollte ein Diplomat überall präsent sein. Er hält Vorträge im ganzen Land, gibt Interviews, nimmt an Talkshows teil, zeigt sein Gesicht bei Kunstvernissagen und Unternehmensfeiern, ist sofort zur Stelle, wenn sich ein Unfall mit einem eigenen Staatsangehörigen ereignet, bewirtet unermüdlich herumreisende Parlamentarier und Beamte aller Art, zudem stellt er für alle möglichen Ämter Kontakte zu geeigneten Ansprechpartnern in der Verwaltung seines Residenzlandes her. Nur eines tut er immer weniger: Er unterzeichnet kaum noch Verträge im Namen seines Landes. Zu diesen feierlichen Anlässen fliegen die Minister oder hohen Beamten gern selbst herbei.

Es gibt also Wandel in der Diplomatie. Vielleicht kann man ihn so zusammenfassen: Mit der Revolution im Kommunikationswesen hat die Diplomatie an Breite gewonnen, aber an Tiefe verloren. Ein Botschafter zeichnet sich heute weniger durch seine Vollmachten als durch seine Omnipräsenz aus. Der ausserordentliche und bevollmächtigte Botschafter ist heute, etwas salopp formuliert, eher ein omnipräsenter Botschafter geworden.

Worin liegen die Gründe? Sie sind in erster Linie in der Stärkung der Zentrale auf Kosten der Aussenposten zu suchen. Dieser Prozess läuft auf zwei verschiedenen Ebenen ab. Der eine erfolgt innerhalb des Aussenministeriums. Die Missionschefs werden, wie schon Tardieu erkannte, immer mehr aus der Entscheidungsfindung ausgeschlossen und zu Vollzugsbeamten, zu Präfekten degradiert. Der andere spielt sich innerhalb der Gesamtregierung ab. Die Vorrechte des Aussenministeriums im Verkehr mit dem Ausland werden zusehends abgebaut. Die Fachministerien pflegen ihre eigenen Kontakte. Zwar haben die Aussenministerien immer noch den Auftrag, für eine kohärente Aussenpolitik besorgt zu sein. In diesem Organigramm fällt Botschaften eine wichtige Rolle zu. Sie sollten wie eine Clearingstelle über die Gesamtheit der Beziehungen zum Residenzland wachen. Aber das ist oft Wunschdenken. Nicht selten muss eine Botschaft froh sein, wenn die Fachministerien sie noch mit einer Kopie über ihre direkten Kontakte bedienen.

Offensichtlich spielt die Diplomatie nicht mehr wie in alten Zeiten. Hat Tardieu also recht, ist die Zeit der Diplomatie vorbei? Oder hat André François-Poncet recht, der seinem Freund widersprach? Als der gefeierte homme de lettres auf seine brillante Karriere zurückblickte, mochte auch er nicht abstreiten, dass sich die Diplomatie seit dem Ersten Weltkrieg fundamental verändert hat. Aber gleich das Ende des Metiers verkünden? Nein, das mochte er nicht. Er zog es vor, von einem alten und einem neuen Stil in der Diplomatie zu sprechen. Am Stil hatte sich seiner Meinung nach viel, an der Substanz dagegen wenig geändert. Haben wir es mit den derzeitigen Umwälzungen auch nur mit einem Stilwechsel zu tun? Oder bricht die Substanz weg? Schauen wir vorerst einmal, was das Wesen der Diplomatie ausmacht.

Am Anfang war die Sache, nicht das Wort

Die Diplomatie brauchte lange, bis sie zu ihrem Wort fand. Diderots Encyclopédie, das lexikografische Wunderwerk der Aufklärung, enthielt das gesamte zeitgenössische Wissen. Aber einen Eintrag unter dem Stichwort diplomatie sucht man vergeblich, obschon die Diplomatie im 18. Jahrhundert längst ein fester Bestandteil der Aussenpolitik des französischen Staates war. Dagegen enthält der elfte Band einen langen Artikel von elf Seiten zu diplôme & diplomatique. Dieser beschreibt indes nicht auswärtige Staatsgeschäfte, sondern wie man mit Urkunden und Diplomen umgeht.

Mehr als tausend Jahre lang bestimmte die Beschäftigung mit Diplomen das Sprachfeld der Diplomatie. Tatsächlich leitet sich das Wort aus dem griechischen διπλουν ab. Diploun heisst falten, Diploma das Gefaltete, das Doppelte. Ursprünglich waren Diplome Reisedokumente. Im Römischen Reich wurden Pässe auf zwei Tafeln ausgestellt, die man zusammenschnürte und versiegelte. Mit der Zeit bezeichnete man auch andere Dokumente als Diplomata, vor allem solche, die Privilegien und Verträge mit anderen Völkern enthielten. Die Rechtstitel bewahrte man in den kaiserlichen Archiven auf, wo sich Spezialisten mit den res diplomaticae befassten. Die Archivare entwickelten Techniken, um die Originale von Fälschungen zu unterscheiden. Über die Jahrhunderte hinweg gab es indes keine eigene Bezeichnung für die Tätigkeit und das Arbeitsgebiet der Urkundenbetreuer. Erst der französische Benediktinermönch Jean Mabillon hob im 17. Jahrhundert die Beschäftigung mit den Urkunden auf ein wissenschaftliches Niveau. Er schuf die Urkundenlehre, la diplomatique, die Diplomatik. Und die sich damit beschäftigen, das waren – und sind heute noch – Diplomatiker.

Etwas von dieser Urkundenlehre hat sich bis heute im Begriff Diplomatie erhalten. Man kann die Spuren der Begriffsverschiebung noch deutlich verfolgen. Sie führen von «Dokumenten» über «internationale Dokumente» zu «internationalen Verhandlungen». So hat der Philosoph Gottfried Wilhelm Leibniz, der sich ja auch als Diplomat auszeichnete, 1693 eine Sammlung von Völkerrechtsverträgen unter dem Titel Codex Iuris Gentium Diplomaticus herausgegeben. Das Wort «diplomatisch» bezieht sich in diesem Fall noch auf Verträge, aber bezeichnenderweise eingegrenzt auf internationale Verträge. Hernach hat sich das «diplomatisch» von internationalen Verträgen allgemein auf zwischenstaatliche Staatsgeschäfte ausgedehnt und die ursprüngliche Bedeutung von «diplomatisch» verdrängt. Heute existiert die Diplomatik noch als historische Hilfswissenschaft.

Natürlich gab es die Diplomatie der Sache nach lange, bevor man den Sachverhalt begrifflich gefasst hatte. Die Antike setzte im zwischenstaatlichen Verkehr schon Gesandte ein. Und seit dem Westfälischen Frieden von 1648 entfaltete sich eine Diplomatie, wie wir sie in den Grundzügen für das Zusammenwirken von souveränen Staaten heute noch kennen. Wie behalf man sich dann im sprachlichen Ausdruck? Man umschrieb den Sachverhalt. Zwischen 1625 und 1700 entstanden über 150 Bücher zur Diplomatie. In keinem jedoch kommt die Vokabel «Diplomat» oder «Diplomatie» vor. So betitelte Abraham de Wicquefort sein berühmtes Handbuch, das erstmals 1680 /81 erschienen ist, mit L’ambassadeur et ses fonctions, und der Titel des zweiten Klassikers – das Buch stammt von François de Callières – lautete De la manière de négocier (1716). Mit «Verhandlungskunst» umschrieb man bis zur Französischen Revolution gemeinhin das, was man heute Diplomatie nennt.

Der Begriff «Diplomatie» setzte sich erst auf dem Wiener Kongress (1814 /15) durch. Auf dieser epochalen Konferenz nach den Napoleonischen Kriegen wurden nicht nur die politischen Verhältnisse in Europa neu geordnet, die Kongressteilnehmer regelten auch zum ersten Mal den Status von Botschaftern, Gesandten und Geschäftsträgern. Unausgesprochen wurden diese als eigene Berufsgattung neben den Staatsmännern und Politikern anerkannt. Und mit dieser Differenzierung stieg auch das Bedürfnis, die Gruppe und deren Tätigkeit als Gesamtes mit einem Sammelbegriff zu erfassen. Das war die Geburtsstunde des Begriffs «Diplomatie».

Diplomatie ist hauptsächlich Interessenpolitik, obschon sich ein Staat durchaus auch für universelle Werte engagieren kann. Und Interessenpolitik ist, etwas kruder ausgedrückt, nichts anderes als Machtpolitik. Nach wie vor bestimmt Macht das Kräftefeld der Aussenpolitik. Aber in den internationalen Beziehungen geht es nicht nur darum, Macht rigoros durchzusetzen, sondern sie auch zu bändigen, ihre Wucht im verbindlichen Netz des Völkerrechts abzufedern. Hier kommt die Diplomatie ins Spiel. Mit ihrer auf die Erhaltung des Friedens ausgerichteten Bestimmung sucht sie die Projektion der Gewalt, die brutale Demonstration der Stärke zurückzudrängen, ohne indes die machtpolitischen Interessen des eigenen Staates aus den Augen zu verlieren. Diplomatie ist Machtpolitik in gesitteter Gestalt. Das Gesittete kommt vom Recht und von der Religion her. Beide setzen dem Individuum und dem Kollektiv Grenzen. Sie verweisen auf Pflichten jenseits der persönlichen Machtsphäre.

Im Gegenspiel von Macht und Recht gedeiht die Diplomatie. Wo es weder Recht noch Aussicht auf Recht gibt, kann es keine Diplomatie geben, und wo es nicht um Machtinteressen geht, hat die Diplomatie nichts zu tun. Sie will in die Machtverhältnisse eingreifen. Aber sie bedient sich ausschliesslich friedlicher Mittel. Sie ficht vor allem mit der Kraft des Wortes. Stets sucht sie die kriegerische Konfrontation zu vermeiden. Wenn sie versagt, bestimmen nicht selten die Waffen das Gesetz des Handelns.

Die geläufigste Definition von Diplomatie stammt vom britischen Diplomaten und Gelehrten Sir Ernest Satow. Dieser hat vor über hundert Jahren einen Guide to Diplomatic Practice geschrieben – ein Standardwerk, das man bis heute in den Aussenministerien konsultiert. Er meinte schlicht und einfach: Diplomacy is the conduct of business between states by peaceful means.

Griechische Oratoren, verschlagene Byzantiner und Renaissancefürsten

Der Diplomat ist eine Urgestalt. Zu allen Zeiten gab es Situationen, in denen Völker und Staaten Probleme nicht mit Gewalt, sondern mit Verhandlungen lösen wollten. Dazu bedarf es des Gesprächs von Mensch zu Mensch. Die Griechen verorteten den Ursprung des Gesandtschaftswesens in der Mythologie. Der schnelle Götterbote Hermes war der Schutzpatron der Gesandten. Aber er war auch ein Charmeur und ein Schlitzohr. Von diesem zwiespältigen Ruf blieb einiges an der Diplomatie hängen.

Historisch dokumentiert setzte das Gesandtschaftswesen zuerst in Mesopotamien und in anderen Hochkulturen des Nahen Ostens ein. Im oberägyptischen Theben dürfte man bereits über ein Aussenministerium mit Kanzlei, Archiv und Übersetzungsdienst verfügt haben. Um das fruchtbare Nildelta zu schützen, stützten sich die Pharaonen nicht nur auf die Armee, sondern sie suchten den Migrationsdruck aus dem Nahen Osten auch mit diplomatischen Mitteln zu bremsen. Namentlich pflegten sie gute Beziehungen zu anderen Fürstenhäusern, um deren Wohlwollen zu erhalten.

Ursprünglich waren die Gesandten Boten. Ihre Hauptaufgabe bestand darin, eine Botschaft zu überbringen. Aber wie man das machte, war je nach Land und Zeit ganz unterschiedlich. Die griechischen Stadtstaaten stellten ein anderes Anforderungsprofil für ihre Gesandten auf als die nahöstlichen Königreiche. In einer Demokratie hing viel von den rhetorischen Fähigkeiten des Gesandten ab. Der Emissär musste vor der Volksversammlung auftreten und seine Sache mit Geschick vertreten. Nicht umsonst betrauten die Athener im Jahr 346 v. Chr. zwei überragende Redner – Demosthenes und Aischines – mit einer Mission zum makedonischen König Philipp.

Auf die Diplomatie sind alle angewiesen, aber einige mehr als andere. Athen bedurfte ihrer, Alexander der Grosse kaum. Statt mit Diplomaten rückte er mit Soldaten an. Nicht die mächtigen Imperien prägten die Diplomatie im Lauf der Geschichte am stärksten. Mit ihrer militärischen Macht im Rücken konnten sie dieses Instruments notfalls auch entbehren. So blieb es bis in die Neuzeit. Rom pflegte die Diplomatie, aber nur am Rand. Viel grösseres Gewicht legte es auf die Entwicklung des Rechts, das es den eroberten Völkern auferlegte. Dann schickte es Vollzugsbeamte, nicht Gesandte. Die kleineren Staaten hingegen, vornehmlich die Handelsnationen, waren auf die Diplomatie angewiesen. Republiken wie Venedig oder Dubrovnik erschlossen und sicherten sich ihre Märkte nicht selten mit der Diplomatie. Diese ersetzte ihnen die Divisionen, die sie nicht hatten.

In einer solchen Lage befand sich auch Byzanz. Das oströmische Reich hatte kaum noch die Kraft, sich mit militärischen Mitteln zu verteidigen. Dafür setzten die purpurgeborenen Kaiser auf die Diplomatie. Sie beherrschten die Verhandlungskunst so gut, dass das Ostreich dem Ansturm der Völker rund tausend Jahre länger zu trotzen vermochte als das Westreich. Wie erreichten sie das? Mit einem prallen Scheckbuch und mit List. Mit Geld bestachen sie die Anführer der barbarischen Völker und hetzten sie gegeneinander auf. Das erforderte freilich einen entsprechenden diplomatischen Apparat. Um die richtigen Herrscher – jene, die tatsächlich das Sagen hatten – mit Tributzahlungen an sich zu binden, musste der Kaiser über die inneren Verhältnisse bei den Nachbarvölkern gut informiert sein. Daher war es vordringlich, dass die Gesandten scharf beobachteten und exakt Bericht erstatteten. Das war ihr Kernauftrag. Wie in den griechischen Stadtstaaten der Gesandte den einfachen Boten ablöste, so vollzog sich in Byzanz ein Profilwechsel vom Orator zum Berichterstatter. Ausserdem entfaltete der byzantinische Hof einen Prunk, wie man ihn nur vom Orient her kannte. Mit übertriebenen Ehrbezeugungen umgarnte man am Bosporus die ausländischen Gäste. Nicht umsonst nennt man eitlen Streit um Rang und Titel bis heute byzantinisch.

Somit prägte Byzanz die Diplomatie dreifach. Auf der positiven Seite führte es die ausführliche Berichterstattung ein, auf der negativen Seite trieb es Protokoll und Zeremoniell auf pompöse Spitzen. Überdies trug es viel dazu bei, dass die Verschlagenheit als Attribut an der Diplomatie haften blieb, zumal die Republik Venedig im Guten wie im Schlechten in seine Fussstapfen trat. Der venezianische aussenpolitische Apparat war ebenfalls hervorragend organisiert. Aber die Serenissima hiess auch jede List und jedes Verbrechen gut, solange es ihr diente. Die Signoria führte sogar exakt Buch über alle Bestechungsgelder, die sie dem Sultan, dem Papst, dem Kaiser und anderen Souveränen zukommen liess. Die Vergötterung der Staatsräson, die Machiavelli in seinem Buch Il Principe empfahl: Venedig lebte sie vor.

Die moderne Diplomatie, wie wir sie heute pflegen, also mit einem Netz von ständigen Vertretungen, entstand in der frühen Neuzeit. Vorher kannte man nur Sondermissionen mit einem spezifischen Auftrag. Ein Gesandter begab sich an einen fremden Hof und kehrte, nachdem er seine Mission erfüllt hatte, wieder zurück. Das Heranwachsen von souveränen Nationalstaaten im Italien der Renaissance rief förmlich nach einem grundlegenden Wechsel im Vertretungswesen. Die jungen Staaten mussten, um sich zu behaupten, Freundschaften und Allianzen schmieden. Das bedingte, dass man nicht nur gut im Bild war über das, was sich in den Ländern ringsum tat, sondern dass man auch Einfluss ausüben konnte. Mit einem beglaubigten Gesandten, der vor Ort residierte und in ständigem Kontakt mit dem Fürsten seines Gastlandes stand, erreichte man die Ziele am besten.

Von Norditalien breiteten sich die ständigen Vertretungen auf das gesamte Europa aus. Vor allem Frankreich, das selbst in die norditalienischen Kämpfe eingriff, erkannte den Nutzen der ständigen Missionen und errichtete binnen kurzer Zeit ein dichtes Netz. Dieses bewährte sich, wie Kardinal Richelieu in seinem Testament politique bezeugte. Aber der mächtige Staatsmann ging noch einen Schritt weiter. Nebst den permanenten Vertretungen baute er auch die Zentrale aus. Diese hatte die Arbeit der Botschaften zu koordinieren und ihnen Instruktionen zu erteilen. Mit Louis de Revol bekam Frankreich 1589 als erstes Land einen Aussenminister, bald danach auch das erste Aussenministerium. Von nun an sollte Frankreich bis zum Ersten Weltkrieg die Diplomatie in Sprache, Form und Stil prägen. Paris zeichnete den Weg der Professionalisierung vor. Man begann die Diplomaten in speziellen Akademien auszubilden und setzte vermehrt auf juristische Kenntnisse. Mit Archiven und Bibliotheken erhielten die Aussenministerien zudem ein institutionelles Gedächtnis.

Unter Frankreichs Regie hatte sich die Diplomatie nicht nur im bilateralen Verkehr zwischen den Staaten, sondern auch in multilateralen Verhandlungen durchgesetzt. Den ersten grossen Auftakt bildete der Westfälische Friede von 1648. Dieser Kongress beendete einen der blutigsten und längsten Kriege, den Europa je erlebt hat. In fünfjährigen Verhandlungen errichteten die wichtigsten Mächte ein neues Staatensystem. Dessen Merkmal war die absolute Staatssouveränität. Im Innern durfte ein Staat walten, wie er wollte. Niemand hatte ein Recht zu intervenieren, auch der Kaiser nicht. Denn die Idee von einem Universalreich, wie sie dem Kaisertum zugrunde lag, hatte ohnehin Schiffbruch erlitten. Zwischen den souveränen Staaten gab es keine sanktionsfähigen rechtsverbindlichen Regeln. Hier herrschte weitgehend Anarchie. Juristisch suchte man diesen Zustand mit dem Abschluss von freiwillig eingegangenen völkerrechtlichen Verträgen und politisch mit der Wahrung eines europäischen Gleichgewichts zu zügeln. Beides oblag der Diplomatie. Natürlich war das Ringen um die Vorherrschaft in Europa damit nicht behoben. Aber zumindest war dem Kampf aller gegen alle, wie er in den vorangehenden Religionskriegen tobte, Grenzen gesetzt.

Ein Grossteil der Energie von Diplomaten floss nun in die Aushandlung von Friedensverträgen. Dieser Prozess sollte mit dem Wiener Kongress von 1814 /1815 einen Höhepunkt erreichen. Nach 25 Jahren Krieg und Revolutionen sehnte man sich überall in Europa wieder nach einer legitimen Ordnung. Die mächtigsten Fürsten und die berühmtesten Diplomaten folgten der Einladung des österreichischen Kaisers nach Wien. Mochten die Gäste auch viel tanzen – es war eine äusserst erfolgreiche Konferenz. Der Kongress regelte mehr Fragen als je eine Konferenz zuvor oder danach. Alte Staaten verschwanden, neue entstanden. Für die freie Schifffahrt auf dem Rhein schuf man eine erste regionale Organisation. Auch befasste sich der Kongress mit den Menschenrechten. Man verbot den internationalen Sklavenhandel. Vor allem aber wollten die Grossmächte eine neue Friedensordnung erstellen. Nie wieder sollte Europa in ein derartiges Chaos stürzen wie nach der Französischen Revolution. Deshalb beschlossen sie, gemeinsam über den Frieden zu wachen.

In wenigen Sitzungen erarbeitete der Kongress ausserdem ein Règlement mit sieben Artikeln zur Rangfolge innerhalb des diplomatischen Corps. Die wichtigsten Neuerungen waren folgende: Die diplomatischen Vertreter wurden in drei Klassen aufgeteilt: in die Botschafter, wobei dieser Titel den Grossmächten vorbehalten war; in die geringer eingestuften Minister oder Gesandten, die den mittleren und kleineren Staaten zustanden; sowie in die noch tiefer eingestuften Geschäftsträger. Dazu kam eine Bestimmung, die gleichfalls grosse Folgen zeitigte: In jeder Kategorie wurde die Rangliste nach dem Zeitpunkt der Überreichung des Beglaubigungsschreibens erstellt, gleichgültig wie gross oder bedeutsam ein Land sein mochte. Das Anciennitätsprinzip schob somit dem eitlen Gerangel um den Vorrang unter den Diplomaten einen Riegel. Die schlichten Regeln gelten im Wesentlichen bis heute. Sie fanden Eingang in das Wiener Übereinkommen über diplomatische Beziehungen von 1961, der Grundlage des verbrieften diplomatischen Rechts.

Wiener Kongress, Geheimdiplomatie und Demokratisierung

Mit dem Wiener Kongress hat die Diplomatie ihre heutige Form erlangt. Der Beruf des Diplomaten wurde als eigener Stand – separat von den Fürsten und Staatsmännern – völkerrechtlich anerkannt. In den Haupt- und Residenzstädten traten die Botschafter und Gesandten als diplomatisches Corps auf. Auch das institutionelle Gehäuse der Aussenpolitik hat sich seither, zumindest auf dem Papier, kaum noch verändert. Es besteht aus einem Aussenministerium, das innerhalb einer Regierung für die Pflege und die Koordination der Beziehungen zum Ausland zuständig ist. Ihm unterstehen die Botschaften im Ausland. An deren Spitze steht ein Missionschef, der speziell für seine diplomatische Tätigkeit geschult wurde.

Doch im Innern dieses Gefüges hat sich einiges verändert. Drei Merkmale stechen hervor: die Verdichtung der Vertretungsnetze, die Demokratisierung der Diplomatie und die neuen Kommunikationsformen.

Zum Ersten: Bis ins 19. Jahrhundert hatten viele kleinere Staaten keinen nennenswerten diplomatischen Dienst. Auch die Schweiz besass keinen. Die Tagsatzung empfing zwar anstandslos fremde Gesandte, aber eigene Missionen in anderen Ländern zu errichten, darauf verzichtete sie gern. Das erachtete man als zu kostspielig. Heute ist das anders. Ein jeder Staat will das Gesandtschaftsrecht aktiv wahrnehmen. Selbst Miniaturstaaten errichten Botschaften – sei es auch nur eine einzige bei den Vereinten Nationen. Eine diplomatische Vertretung verleiht der Souveränität Ausdruck.

Der Wiener Kongress spurte sodann den Weg zu einer multilateralen Konferenz- und Kongressdiplomatie. Im 19. Jahrhundert besprachen die Grossmächte im sogenannten Konzert der Mächte regelmässig die Weltlage. Sie entschieden, was die andern zu tun hatten. Die heutigen Jahrestreffen der G-Gruppen (G-7, G-20) gleichen in vielem diesen Vorläufern. Schliesslich inspirierte der Wiener Kongress in einer Kombination von Vertragsverpflichtungen und Überwachungsmechanismen auch die permanente Konferenzdiplomatie, wie diese nach dem Ersten Weltkrieg mit dem Völkerbund und nach dem Zweiten Weltkrieg mit den Vereinten Nationen Gestalt annahm. Die Diplomatie trifft sich nicht nur auf eigens einberufenen Ad-hoc-Konferenzen; sie ist neu in einen ununterbrochenen multilateralen Verhandlungsprozess eingespannt.

Bedingt durch den technischen Fortschritt und ein starkes Wirtschaftswachstum mit regem Handelsaustausch, entstanden Mitte des 19. Jahrhunderts auch die ersten internationalen Organisationen. Sie waren allesamt technischer Ausrichtung und aus Fachkonferenzen erwachsen. Ursprünglich eine Handvoll – und vornehmlich in Bern angesiedelt –, zählt man heute über 250 internationale Organisationen. Die wichtigsten gehören zur Uno-Familie. Sie werden umschwirrt von mehreren Tausend international tätigen Nicht-Regierungsorganisationen (NGOs), die, abgesehen von einem Dutzend grosser Organisationen wie Amnesty International oder Greenpeace, meistens nur wenige Mitarbeiter aufweisen.

Die Multilateralisierung der Diplomatie erklomm eine neue Stufe mit dem Völkerbund, der ersten politischen Organisation, welche die Staatengemeinschaft insgesamt zu vertreten beanspruchte. Wie schon nach den Napoleonischen Kriegen setzten die Staatsmänner nach dem Ersten Weltkrieg erneut auf die Diplomatie. Mit ihren Mitteln wollte man eine Wiederholung der Urkatastrophe verhindern. Doch die Siegermächte gleisten das Unterfangen im Versailler Vertrag denkbar schlecht auf. Sie verweigerten zu vielen Mächten, namentlich Deutschland und der Sowjetunion, am Anfang die Teilnahme an der Genfer Liga, und jenen Staaten, die man aufnahm, gewährte man zu viele Rechte. Indem alle Beschlüsse zur Friedenssicherung, abgesehen von den an einem Streitfall direkt beteiligten Parteien, einstimmig gefasst werden mussten, verfügte jedes Mitglied über ein Vetorecht. Dadurch war der Völkerbund meistens beschlussunfähig. Er versagte völlig. Nach dem Zweiten Weltkrieg wurde er sang- und klanglos aufgelöst.

An seine Stelle traten die Vereinten Nationen. Sie weisen eine ähnliche Struktur auf. Auch sie bestehen aus einer Art von Parlament, der Generalversammlung, sodann einem Entscheidungsorgan, das im Völkerbund Rat hiess und in der UNO Sicherheitsrat heisst, und schliesslich einem permanenten Sekretariat mit einem Generalsekretär an der Spitze. Aber im Abstimmungsverfahren unterscheiden sie sich. Die Uno fällt ihre Beschlüsse in der Generalversammlung nicht einstimmig, sondern mit Mehrheiten. Somit kann nicht mehr jedes seiner Mitglieder einen Beschluss blockieren. Das gilt jedoch nicht für das wichtigste Hauptorgan, den Sicherheitsrat. Dort räumten sich die fünf mächtigsten Gründungsstaaten ein Vetorecht ein – ein Verfahren, das die Weltorganisation erneut in vielen Situationen handlungsunfähig macht.

Zum Zweiten, zur Demokratisierung: Der Wiener Kongress war noch eine Fürstenversammlung. Demokratien gab es damals keine, ausser der Schweiz und den Vereinigten Staaten. Das sollte sich bald ändern. Die liberalen und demokratischen Ideen griffen im 19. Jahrhundert rasch um sich. Heute beanspruchen alle Staaten in Europa einen demokratischen Status, obschon sie diesem Anspruch nicht immer gerecht werden. Das führte zu markanten Veränderungen.

Eine davon betrifft die Geheimdiplomatie. Sie nahm stark ab. Gewiss, ganz ohne Geheimdiplomatie kommen selbst vorbildliche Demokratien nicht aus. Zwar wurde deren Abschaffung immer wieder gefordert, von Präsident Wilson, der vor der Pariser Friedenskonferenz völlige Transparenz versprach und dann in den Pariser Vorortverträgen genau das Gegenteil praktizierte, bis hin zu WikiLeaks, das jegliche vertrauliche Mitteilung ans Licht der Öffentlichkeit zerrt. Doch in Verhandlungen ist Vertraulichkeit unabdingbar. Aber die Verhandlungsergebnisse, die Verträge, müssen öffentlich zugänglich gemacht werden. Auch muss die Geheimdiplomatie in ihren Grundzügen einer parlamentarischen Kontrolle unterliegen. Sie darf nicht dem alleinigen Ermessen eines Aussenministers oder einer Regierung anheimgestellt sein.

Es ist exakt die parlamentarische Kontrolle, welche die Arbeitsweise der Diplomatie nachhaltig verändert hat. Mit der Gewaltenteilung wird alles komplizierter. Ob ein Unterhändler die volle Unterstützung aller an einem Ratifikationsprozess Beteiligten geniesst, ist oft fraglich. Das bekam niemand stärker zu spüren als Wilson. Er reiste persönlich an die Pariser Friedensverhandlungen. Als Chef der amerikanischen Exekutive war er hinreichend beglaubigt, um Verhandlungen zu führen. Aber ebenso klar war, dass er ohne die Zustimmung des Senats keinen Vertrag endgültig abschliessen konnte. So unterschrieb der Präsident, der mit seinem 14-Punkte-Programm die treibende Kraft hinter der Völkerbund-Satzung war, den Versailler Vertrag. Doch es blieb bei der blossen Unterzeichnung. Dem Völkerbund traten die USA nie bei. Der Senat verweigerte die Zustimmung.

Je mehr demokratische Rechte ein Volk hat, desto schwieriger gestaltet sich die Aussenpolitik. Die Vollmachten der Diplomaten gelten nur noch bedingt – vorbehältlich der Zustimmung durch die gesetzgebenden Kammern oder das Volk. Das sieht man auch in der Europäischen Union (EU). Verträge, denen die Regierungen zugestimmt haben, werden von den Stimmbürgern verworfen. Solche Vorkommnisse verlangsamen die Vertragsverfahren. Ein absoluter Monarch verkörperte den Souverän in seiner Person. Er konnte in Sekundenschnelle einen Vertrag abschliessen. In einer Demokratie sind mehr Personen und Instanzen in einen Ratifikationsprozess einbezogen. Deshalb braucht es auch mehr Zeit, um zu einem endgültigen Entscheid zu gelangen.

Die Tatsache, dass Parlamentarier und Stimmbürger einen Einfluss auf den jeweiligen Kurs der Aussenpolitik ausüben können, zwingt der Diplomatie auch neue Arbeitsweisen auf. An sich ist Diplomatie ein Geschäft von Regierung zu Regierung. Und so wird es auch in Zukunft sein. Doch manchmal muss ein Diplomat Umwege einschlagen, er muss versuchen, eine Regierung über die Öffentlichkeit zu beeinflussen. In ausgewählten Bereichen tut er gut daran, sich direkt an Parlamentarier oder an die Bevölkerung zu wenden. Je demokratischer eine Gesellschaft ist, umso mehr steigt das Bedürfnis nach Public Diplomacy. Denn in Demokratien wirken die Bürger viel stärker auf das staatliche Geschehen ein als in autoritären Herrschaften. Allerdings muss man vorsichtig vorgehen. Nach wie vor gilt, dass sich ein Diplomat nicht in die inneren Angelegenheiten seines Empfangsstaats einmischen darf. Die Empfindlichkeiten können von Land zu Land verschieden sein. In Washington darf ein Botschafter nach Lust und Laune lobbyieren, in Paris sieht man das weniger gern.

Die Demokratisierung brachte auch eine soziale Umschichtung im diplomatischen Corps mit sich. Bis weit ins 19. Jahrhundert hinein war der diplomatische Dienst eine chasse gardée der Aristokratie. Er stand vornehmlich begüterten Sprösslingen aus noblen Familien offen. In Österreich-Ungarn gehörten noch am Vorabend des Ersten Weltkriegs zwei Drittel der Diplomaten dem Adel an. Im Deutschen Reich waren von den 36 Botschaftern zwischen 1871 und 1918 alle adlig und von den 171 Gesandten 80 Prozent. Selbst in der republikanischen Schweiz hatte bis in die Zwischenkriegszeit jeder fünfte neu eingestellte Diplomat ein «von» vor dem Namen.

Aber nach der 1848er Revolution kam einiges ins Rollen, vor allem in der französischen Republik. Der Quai d’Orsay unterteilte die diplomatische Karriere in verschiedene Stufen, Grossbritannien zog bald nach. Der junge Diplomat begann nun als Dritter Sekretär und erklomm eine Sprosse nach der andern bis zum Botschafterrang. 1877 führte Frankreich auch eine Aufnahmeprüfung für den Eintritt in den diplomatischen Dienst ein. Statt dass die Aristokratie die Posten weiterhin unter sich aufteilte, sollte nun eine Prüfung, die hauptsächlich auf die intellektuellen Fähigkeiten abstellte, über den Zugang entscheiden. So zählte allmählich ein Diplom einer grande école mehr als ein Adelsprädikat. Bis sich das französische Verfahren der Personalrekrutierung überall durchsetzte, dauerte es eine Weile. Endgültig zum Durchbruch kam es erst nach dem Zweiten Weltkrieg.

Die Schweiz führte die obligatorische Aufnahmeprüfung, den sogenannten concours, 1955 ein. Damit stellte sie das bisherige Ausleseverfahren ab, das vorwiegend auf guten Beziehungen beruhte. Seither sollten auf der Suche nach den Geeignetsten einzig die Ergebnisse eines Aufnahmeverfahrens zählen. Dieses ist für alle gleich, unabhängig von Herkunft, akademischer Studienrichtung und persönlichen Empfehlungen. Das neue Verfahren führte zu einer stärkeren sozialen Durchmischung der Diplomatie.

Zum dritten Merkmal, der Revolution im Informationswesen: Die Informationsübermittlung hat sich in den 200 Jahren seit dem Wiener Kongress stärker verändert als in den 3000 Jahren zuvor. Das wirkt sich auch auf die Arbeitsweise der Diplomatie aus. Vorbei sind die Zeiten, als ein Diplomat fernab von der Heimat nach bestem Wissen und Gewissen einen Vertrag für seinen Souverän aushandelte. Die digitalen Kommunikationsmittel erlauben Direktverhandlungen über die Landesgrenzen hinweg von Ministerien zu Ministerien. Heute verhandelt ein Diplomat weniger als früher. Dafür ist er viel mehr in der Öffentlichkeit präsent. Etliche Diplomaten zwitschern auch in den sozialen Medien, als ob sie Donald Trump nacheifern wollten. Einigen hat es schon Kopf und Kragen gekostet. Deswegen ist die Twitter-Lust kaum geschwunden. Das Profil des Diplomaten ist offensichtlich im Wandel begriffen. Nach dem gebildeten, diskreten Juristen, der im Hintergrund die Fäden zog, scheinen wir wieder in die Nähe des griechischen Vorbilds zu rücken, des talentierten Kommunikators, der mit seinen Auftritten das Publikum zu inspirieren vermag.

Der Club: das diplomatische Corps

In jeder Hauptstadt gibt es ein diplomatisches Corps. Dieses besteht aus den akkreditierten Missionschefs und deren diplomatischen Mitarbeitern. Das Corps hat nicht den Status einer juristischen Person. Es gleicht eher einer Zunft. Man gehört zum Club, weil man einen bestimmten Beruf ausübt. Der Hauptzweck besteht in der Pflege der gegenseitigen Kontakte. Diplomaten wechseln im Durchschnitt alle vier Jahre ihren Posten. Man ist deshalb auf den Rat der Kollegen angewiesen. Nur so kann man die Einarbeitungszeit verkürzen. Ein Neuankömmling stattet vielen, wenn nicht gar allen seinen Kollegen einen Antrittsbesuch ab. Das braucht viel Zeit. Aber wer es geschickt angeht, erfährt auch viel.

An der Spitze des Corps steht ein Sprecher. Man nennt ihn Doyen. Diese Ehre fällt üblicherweise dem dienstältesten Missionschef auf dem Platz zu. In einigen Ländern ist dieses Amt jedoch von alters her dem Vertreter des Heiligen Stuhls, dem Nuntius, vorbehalten, so auch in der Schweiz und in Deutschland sowie in fast allen katholischen Ländern. Innerhalb des Corps herrscht eine strikte Rangordnung. Diese richtet sich nicht nach der Bedeutung der einzelnen Staaten. Das würde nur zu endlosen Rangeleien führen. Entscheidend ist vielmehr das Datum, an dem ein Missionschef sein Beglaubigungsschreiben dem Staatsoberhaupt überreicht hat.

Das Corps äussert sich nie zu politischen Fragen. Es beschränkt sich auf protokollarische, rechtliche und administrative Belange. Und dann muss der Doyen das Einverständnis eines jeden einzelnen Mitglieds im Voraus einholen. So beschwerte sich beispielsweise im Jahr 2005 der Doyen im Namen des diplomatischen Corps beim Bundesrat, als die Polizei in der Stadt Bern bei Verstössen gegen die Parkordnung Bussenzettel unter die Scheibenwischer von Autos mit CD-Schildern klemmte. Zu solchen Massnahmen sind die kantonalen oder städtischen Behörden nicht ermächtigt. Mahnungen an Diplomaten haben, auch wenn der Weg recht schwerfällig ist, über das Aussenministerium zu erfolgen.

Am sichtbarsten in Erscheinung tritt das diplomatische Corps am traditionellen Neujahrsempfang. Dieser Brauch wird in fast allen Ländern gepflegt. Dann fahren die Missionschefs und ihre Begleitung festlich gekleidet, häufig in goldbestickter Diplomatenuniform oder in Landestracht, in Limousinen mit Standarte vor. Auf die Ansprache des Staatsoberhaupts erwidert der Doyen die guten Wünsche von Seiten des Corps. Es entspricht auch guter Tradition, dass das Staatsoberhaupt das Corps jährlich einmal zu einem Ausflug einlädt.

Von Steuerprivilegien, Verkehrsbussen und anderen Dingen

Diplomaten geniessen in ihren Residenzländern zahlreiche Privilegien und Immunitäten. Das ist seit alters her so. Das diplomatische und konsularische Recht gehört zu den ältesten Teilen des Völkerrechts. Man bedurfte dieser Regeln, damit die Diplomaten ihre Tätigkeit ausüben konnten. Über die Jahrhunderte hinweg war alles nur gewohnheitsrechtlich oder sonst bilateral und auf der Grundlage von Gegenseitigkeit geregelt. Nach mehreren Anläufen und langen Verhandlungen gelang es endlich in den Wiener Übereinkommen über diplomatische Beziehungen (1961) und jenem über konsularische Beziehungen von 1963, Verschiedenes in einem multilateralen Vertragswerk festzuhalten. Erst unter dem Druck des Kalten Krieges hatten sich der Ostblock und der Westen zur Einsicht durchgerungen, dass es von Vorteil wäre, gewisse Vorrechte und Immunitäten in einer Konvention zu regeln. Doch vieles beruht auch heute noch auf gewohnheitsrechtlichem Entgegenkommen, selbst die Anerkennung von Diplomatenpässen oder die Abgabe von diplomatischen Autokennzeichen.

Zu den wichtigsten Bestimmungen der Wiener Übereinkommen gehören die Vorrechte und Immunitäten einer Mission und ihres Betriebs. Ein Land ist verpflichtet, alles in seiner Macht Stehende zu unternehmen, damit eine offizielle Vertretung eines andern Staates ihre Arbeit ungestört erledigen kann. Die Räumlichkeiten einer Mission und die Privatwohnung des Missionschefs und seiner diplomatischen Mitarbeiter sind unverletzlich. Kein Polizist darf sie ohne ausdrückliche Einwilligung des Missionschefs betreten.

Der Empfangsstaat ist auch verpflichtet, alles zu unternehmen, um die Räumlichkeiten vor jedem Eindringen und jeder Beschädigung zu schützen. Deshalb bietet der Aufenthalt in einem solchen Gebäude auch Personen, die dorthin flüchten, einen zumindest vorläufigen Schutz vor Strafverfolgung durch die Behörden des Empfangsstaates. Man spricht dann von diplomatischem Asyl. Das ist allerdings ein verfänglicher Begriff. Die Wiener Übereinkommen behandeln nämlich nur die Unverletzlichkeit der diplomatischen Räumlichkeiten; von einem Recht auf Asyl findet sich dort nichts.

So entstehen nicht selten Pattsituationen – wie etwa im Fall von Julian Assange. Der WikiLeaks-Gründer flüchtete am 19. Juni 2012 in die ecuadorianische Botschaft in London, um sich vor den Fängen der britischen Justiz zu retten. Er beantragte diplomatisches Asyl, was ihm Ecuador am 16. August gewährte. Die britische Regierung reagierte darauf ungehalten. Sie erklärte, Assange werde kein freies Geleit erhalten, um nach Ecuador ausreisen zu können. Sollte er das Botschaftsgelände verlassen, würde er aufgrund eines europäischen Haftbefehls verhaftet. Somit bleibt der Fall weiterhin in der Schwebe. Das kann mitunter sehr lange dauern. Kardinal József Mindszenty flüchtete beim ungarischen Aufstand von 1956 in die amerikanische Botschaft in Budapest. Er verbrachte dort 15 Jahre, ehe er dank eines politischen Arrangements im Tauwetter von 1971 nach Wien ausreisen konnte.

Probleme ergeben sich manchmal auch mit den diplomatischen Kuriersendungen. Der Empfangsstaat muss den freien Verkehr einer Mission für alle amtlichen Zwecke gestatten und schützen. Die ganze Korrespondenz einer Mission gilt als amtlich und unverletzlich. Normalerweise füllt sie einen plombierten Sack. Aber die Sendung kann auch den Laderaum eines Lastwagens oder eines Frachtflugzeuges füllen. Denn bezüglich der Grösse und des Umfangs gibt es keine Bestimmungen. Das diplomatische Kuriergepäck darf weder geöffnet noch zurückgehalten werden. In einem amtlichen Versandschein müssen die einzelnen Gepäckstücke aufgeführt sein.

Seit die Wiener Übereinkommen in Kraft getreten sind, hat sich im internationalen Verkehr vieles geändert. Insbesondere sind die Sicherheitsvorschriften in der Luftfahrt viel strenger geworden. Das wirkt sich auch auf die Immunität aus. Ein Kurier muss sich heute den Luftsicherheitskontrollen unterziehen, sonst kann er von der Beförderung ausgeschlossen werden. Das Kuriergepäck hingegen darf nicht durchleuchtet oder elektronisch abgesucht werden. Allerdings wankt auch dieses Verbot. Bei Verdacht auf Drogenschmuggel kann der Empfangsstaat das Gepäck mit Hunden näher überprüfen. Und wenn ein dringender Verdacht auf einen schwerwiegenden Missbrauch besteht, darf im Beisein eines Botschaftsangehörigen – das ist eine unerlässliche Bedingung – eine Durchleuchtung gefordert werden.

Ein spektakulärer Fall ereignete sich vor gut fünfzig Jahren in Rom. Dort vernahmen Zollbeamte auf einem Flughafen ein Stöhnen aus einer grossen Kiste. Diese wurde daraufhin geöffnet, obschon sie als diplomatisches Gepäck mit Bestimmungsort Kairo deklariert war. Zum Vorschein kam ein betäubter Israeli, der vorher gekidnappt worden war und nun nach Ägypten entführt werden sollte. Er wurde befreit, und Italien erklärte aufgrund dieses Vorfalls einige Mitarbeiter der ägyptischen Botschaft zu unerwünschten Personen, die das Land zu verlassen hatten.

Vielen Normalbürgern bereitet es Mühe, die diplomatischen Vorrechte und Immunitäten zu verstehen. Sie erachten diese als ungerechtfertigte Privilegien für eine ohnehin schon privilegierte Kaste. So bezahlen Diplomaten im Empfangsstaat keine direkten Steuern. Das ist ein grosses, aber unvermeidliches Vorrecht. Kein Staat möchte seine Diplomaten einem fremden, möglicherweise willkürlichen Steuerregime unterstellen. Aber die Attraktivität dieses Vorrechts wird häufig – auch in der Schweiz – durch eine im Entsendestaat erhobene Kompensationssteuer reduziert. Weil der Diplomat im Ausland keine Steuern bezahlt, wird er in seiner Heimat so besteuert, wie wenn er dort Wohnsitz hätte. Ein anderes Privileg betrifft die Zollfreiheit. Diplomaten und ihre Familienangehörigen dürfen Artikel für den persönlichen Gebrauch zollfrei einführen, etwa Raucherwaren, Alkoholika oder auch Personenwagen. Das ist zweifelsohne eine nennenswerte Begünstigung.

Viele Hauptstadtbewohner ärgern sich zudem über widerrechtlich parkierte Fahrzeuge. In der Tat, in funktionierenden Rechtsstaaten wäre die Gewährung von Immunitäten und Privilegien kaum nötig. Das Fehlverhalten eines Diplomaten könnte, so würde man meinen, angemessen geahndet werden. Aber in schwierigen Ländern und in schwierigen Zeiten könnte man die diplomatischen Beziehungen ohne die gegenseitige Gewährung von Vorrechten und Immunitäten nicht aufrechterhalten. Hätte die Sowjetunion während des Kalten Kriegs den amerikanischen Diplomaten keine Vorrechte und Immunitäten eingeräumt, hätte sie die Mission derart schikanieren können, dass diese ihre Arbeit hätte einstellen müssen. Und die USA hätten gewiss mit Gegenmassnahmen geantwortet. Die konstante gegenseitige Beachtung des diplomatischen Rechts auch in konfliktlosen Zeiten bietet beste Gewähr dafür, dass es nicht zu einem Hickhack kommt.

Die Vorrechte und Immunitäten geben den Diplomaten indes keine Lizenz, die Gesetze des Empfangsstaats zu missachten. Vielmehr verpflichten die Wiener Übereinkommen alle Diplomaten ausdrücklich, die Gesetze zu befolgen. Das Problem ist nur: Wenn sich jemand über das Gebot hinwegsetzt, hat der Empfangsstaat kaum Sanktionsmöglichkeiten. Die einzige bedeutende Strafmassnahme besteht darin, bei schwerwiegenden Vergehen einen Diplomaten zur persona non grata zu erklären. In diesem Fall muss der Entsendestaat die Person aus dem Land abziehen. Sollte dies nicht geschehen, verliert die als unerwünscht erklärte Person den Diplomatenstatus und untersteht somit der Hoheit des Empfangsstaats.

Um einen konkreten Fall anzuführen: Am 24. Juni 1993 waren kurdische Demonstranten auf das Gelände der türkischen Botschaft in Bern vorgedrungen. Dabei wurde ein Demonstrant durch Schüsse aus dem Botschaftsgebäude heraus getötet und acht weitere verletzt, darunter auch ein Polizist. Darauf wollten die Schweizer Behörden den Sachverhalt ermitteln und auf dem Gelände Spurensicherungen vornehmen. Doch der türkische Botschafter erteilte die Erlaubnis nicht. Nach tagelangem vergeblichem Tauziehen stellte der Bundesrat ein Ultimatum. Er verlangte die Aufhebung der diplomatischen Immunität von drei Botschaftsmitarbeitern, die als Schützen identifiziert worden waren. Das verweigerte die Türkei. Stattdessen verliessen die mutmasslichen Täter das Land. Die Schweiz konnte sie weder einvernehmen noch an der Ausreise hindern. Darauf sandte das EDA eine Protestnote an die Türkei. Diese antwortete, indem sie ihrerseits protestierte und die Schweiz beschuldigte, die Botschaft nicht genügend geschützt zu haben. In einem letzten Anlauf verlangte Bern schliesslich die Aufhebung der Immunität des türkischen Botschafters. Ankara gab dem nicht statt. Stattdessen wurde der Botschafter zurückgerufen und im Gegenzug der Schweizer Botschafter in der Türkei zur persona non grata erklärt. Solche Vergeltungsmassnahmen sind nicht unüblich. Man kann sie umso leichter ergreifen, als kein Staat begründen muss, weshalb er jemanden zur unerwünschten Person erklärt. Festzuhalten bleibt indes, dass wegen der tödlichen Schüsse nie jemand zur Rechenschaft gezogen wurde.

Nicht alle Diplomaten geniessen volle diplomatische Immunität. Am umfassendsten wird sie den Missionschefs zuteil. Sie erstreckt sich auf alles, was sie tun, auf die amtlichen und privaten Tätigkeiten. Selbst für einen Mord kann man einen Missionschef nicht vor Gericht ziehen. Aber viele Inhaber von Diplomatenpässen erhalten Immunität nur für jene Akte, die sie in amtlicher Eigenschaft vollziehen. Das musste auch der ehemalige Direktor des Internationalen Währungsfonds, Dominique Strauss-Kahn, erfahren. Sein Versuch, sich der Strafverfolgung für inkriminierte Übergriffe auf ein Zimmermädchen in einem New Yorker Hotel zu entziehen, indem er seinen Diplomatenstatus ins Spiel brachte, misslang, weil ihm Immunität lediglich für seine Amtsführung zustand.

Mit Glanz und Gloria: Protokoll und Zeremoniell

In egalitären Demokratien haben Protokoll und Zeremoniell nicht mehr dieselbe Bedeutung wie in Monarchien. Aber ganz belanglos sind Fragen, die Etikette und Vorrang betreffen, auch heute nicht. Und wenn es einen Bereich in unserer Gesellschaft gibt, wo sie noch eine grosse Rolle spielen, dann zweifelsohne in der Diplomatie. So verfügt jedes Land über mindestens eine Protokollabteilung. Diese ist die erste Anlaufstelle für das diplomatische Corps, organisiert die offiziellen Empfänge der Regierung sowie Besuche von ausländischen Gästen und berät zudem die Magistratspersonen bezüglich Umgangsformen.

Einige protokollarische Regeln mögen sich antiquiert oder gar lächerlich ausnehmen, zum Beispiel die in einigen Staaten noch gängige Praxis, wonach ein Botschafter, nachdem er sich vom Staatsoberhaupt verabschiedet hat, den Saal rückwärts zu verlassen hat, um dem Staatsoberhaupt nicht den Rücken zuzuwenden. Andere, zum Beispiel eine rigide Rangordnung bei offiziellen Anlässen, ergeben durchaus Sinn. Sie erleichtern das Berufsleben und helfen, Schwierigkeiten zu vermeiden.

Die Regeln des Protokolls haben keinen rechtsverbindlichen Charakter. Aber ein Diplomat, der in seinem Residenzland reüssieren will, wird sie dennoch strikte befolgen. Sie gut zu beherrschen, verleiht professionellen Glanz. Vieles, was das Protokoll vorschreibt, ist nicht eigens für die Diplomatie erdacht, sondern entspricht schlicht guten internationalen Umgangsformen. Ein Diplomat sollte diese vollkommen souverän beherrschen.

In einem republikanischen Land wie der Schweiz gehört es fast zum guten Ton, die formellen Aspekte des Gesellschaftslebens geringzuschätzen. Nicht selten machen es sich unsere Repräsentanten bei offiziellen Gesprächen in den Fauteuils bequem und schlagen die Beine übereinander. Am Schweizer Fernsehen konnte man schon Bundesräte sehen, wie sie sich voller Stolz mit Königin Elisabeth II. unterhielten und ihr dabei die Fusssohlen entgegenstreckten. Im europäischen Kulturkreis mag ein solch lockeres Verhalten noch angehen. In der arabischen Welt hingegen käme das schlecht an. Es gälte als ungehobelt, ja als ausgesprochen unhöflich.

Viel Aufmerksamkeit erhält in der Diplomatie auch das Zeremoniell. Damit versucht ein Staat der Qualität seiner Beziehungen zu einem anderen Land visuellen Ausdruck zu verleihen. Die höchste Stufe stellt ein offizieller Staatsbesuch dar. Das Staatsoberhaupt wird mit allen protokollarischen Ehren empfangen. Dazu gehören das Abspielen der Nationalhymnen und die militärischen Ehren. In der Schweiz wird der Gast vom Gesamtbundesrat empfangen. Das Programm enthält nebst den obligaten Gesprächen immer auch ein Staatsbankett. Ein Besuch dauert zwei Tage, wobei der zweite Tag meistens für einen Ausflug oder eine Besichtigung reserviert ist. Die an sich unübliche Regelung, dass die gesamte Regierung ein Staatsoberhaupt empfängt, ergibt sich aus der Schweizer Staatsauffassung, wonach der Bundesrat in corpore das Schweizer Staatsoberhaupt bildet.

Die Vorbereitungen für Staatsbesuche sind sehr aufwendig. Deshalb werden in der Schweiz höchstens zwei Besuche pro Jahr durchgeführt. In Deutschland ist die jährliche Anzahl in der Regel auf vier Besuche beschränkt. Aber manchmal kann man die Beschränkung doch nicht einhalten. Dann bedient man sich gern eines Tricks: Man lässt eines der obligaten Elemente eines Staatsbesuchs aus und stuft den Besuch – statt «Staatsbesuch» – als «offiziellen Besuch eines Staatsoberhaupts» ein. Der Laie mag sich fragen, was dieses Wortspiel soll. Zu recht. Im Ablauf bemerkt man kaum einen Unterschied.

Auf der Suche nach dem idealen Diplomaten

Wer in den diplomatischen Dienst eintreten möchte, muss in fast allen Ländern eine Aufnahmeprüfung bestehen. Um zur Prüfung zugelassen zu werden, muss ein Kandidat einen Hochschulabschluss vorweisen. Was man studiert hat, spielt keine Rolle, schliesslich sucht das Aussenministerium Generalisten mit einem breiten Allgemeinwissen. Nebst Fremdsprachenkenntnissen prüft eine Kommission, deren Examinatoren aus verschiedenen Gesellschaftsschichten stammen, den Wissensstand in Staats- und Völkerrecht, in Volkswirtschaft, Geschichte, Politik und Kultur. Auch legt man Wert auf eine gute mündliche und schriftliche Ausdrucksfähigkeit in der Muttersprache. Vor allem aber will die Kommission wissen, ob sich ein Kandidat auch charakterlich für den diplomatischen Dienst eignet und ob er sich in einem anspruchsvollen gesellschaftlichen Umfeld zu bewegen weiss.

Der Beruf des Diplomaten verfügt immer noch über viel Prestige. Tausende von jungen Universitätsabsolventen rund um den Globus wollen jährlich diesen Traumberuf ergreifen. Haben sie die schwierige Aufnahmeprüfung bestanden, wähnen sich nicht wenige schon auf den Spuren von Henry Kissinger. Die Realität sieht freilich oft anders aus. Die Chancen, auch nur entfernt in dessen Aura zu gelangen, sind gering, die Wahrscheinlichkeit, die eigene Laufbahn ohne Glamour auf einem unerwünschten Posten zu beenden ist gross. Doch das beschädigt das Image des Diplomatenberufs kaum. Tatsächlich bietet die Diplomatie auch heute noch viel. Die Tätigkeit ist anspruchsvoll und abwechslungsreich, die Arbeitsorte sind oft attraktiv, und der Staatsdienst hat etwas Ehrenvolles an sich. Hinzu kommen beträchtliche Privilegien auf den Aussenposten wie etwa Steuerfreiheit. Deren Attraktivität wird allerdings häufig durch eine im Entsendestaat erhobene Kompensationssteuer reduziert.

Um den Beruf des Diplomaten rankt sich viel Fantasie. Ein Diplomat sei, heisst es, eine Person, die den Weg zur Hölle so vorteilhaft zu schildern verstehe, dass man diesen Weg gleich einschlagen möchte. Das ist natürlich eine Überzeichnung. Aber sie enthält einen wahren Kern. Sie verdeutlicht, was man weithin vom Diplomaten erwartet: Der weltgewandte Emissär soll selbst in aussichtslosen Situationen eine Lösung finden. Das ist in der Tat seine Aufgabe. Aber man kann die Anekdote auch anders auslegen, etwa in dem Sinn, dass Diplomaten alles so schönfärben, bis von der Wahrheit nichts mehr übrigbleibt. In diese Richtung geht der Aphorismus, den man dem französischen Diplomaten und Lyriker Saint-John Perse zuschreibt. Er meinte: «Diplomatie ist die Kunst, mit hundert Worten zu verschweigen, was man mit einem einzigen Wort sagen könnte.» Oder der gerissene Talleyrand, der das Kunststück fertigbrachte, sich sechs unterschiedlichsten Regierungen als Aussenminister anzudienen, angefangen vom revolutionären Direktorium über Napoleon bis zum reaktionären Ludwig XVIII., diese Sphinx, spottete: «Die Sprache wurde dem Menschen gegeben, um seine Gedanken zu verbergen.»

Den idealen Diplomaten gibt es selbstverständlich nicht. Jeder hat seine Mängel und Fehler. Aber was ihn ausmacht, darüber wurde im Laufe der Geschichte viel geschrieben. Insbesondere in der frühen Neuzeit war dieser Topos ein beliebtes Gesprächsthema. Sogar Torquato Tasso hat darüber eine Schrift verfasst. Er meinte, ein Botschafter müsse über folgende Qualitäten verfügen: Besonnenheit, Eloquenz und würdiges Auftreten; dazu kämen adlige Abstammung, gutes Aussehen, Reichtum und Spendierfreudigkeit, Weltgewandtheit, gute Kenntnisse in Staatskunde und Geschichte sowie hohe Kommunikationsfähigkeit gepaart mit Höflichkeit.

Das Idealprofil hat sich je nach Zeitalter verschoben. Waren im ausgehenden Mittelalter Frömmigkeit und eine gute Ausbildung im kanonischen Recht erwünscht, so verlangt dies heute, abgesehen vom Heiligen Stuhl, niemand mehr. Hingegen rückten jüngst Empathie und Manager-Qualitäten auf den Anforderungslisten weit nach vorn. Doch einige charakterliche Eigenschaften und berufliche Fähigkeiten haben sich über die Zeitläufte hinweg gehalten.

Wer in die Diplomatie möchte, sollte einen offenen Charakter haben, sollte mit Freude und Takt auf andere zugehen. Ausgesprochen introvertiert Veranlagte sollten diesen Beruf meiden. Mit den vielen Empfängen und gesellschaftlichen Veranstaltungen würde er nur zur Qual. Ausserdem scheinen mir drei charakterliche Eigenschaften wichtig: Ein Diplomat sollte aufrichtig, besonnen und mit gesundem Menschenverstand gesegnet sein.

Hört man auf den Volksmund, ist Aufrichtigkeit kein Hauptmerkmal der Diplomaten. Im Gegenteil. Diesem Gewerbe haftet eher der Ruch des Ränkeschmiedens an. Jean de la Bruyère fand schon im 17. Jahrhundert, das ganze Raffinement eines Botschafters bestehe darin, die andern zu täuschen und selbst nicht getäuscht zu werden – ein hartes, aber nicht ganz grundloses Urteil. Zu allen Zeiten gab es Diplomaten, die es mit der Wahrheit nicht so genau nahmen. Und an gewissen Höfen, in Byzanz etwa oder in Venedig, erlaubte man den Diplomaten von der Lüge über die Bestechung bis zum Mord schlechthin alles, solange es der Staatsräson diente. Nicht umsonst hängte man den Diplomaten auch das Etikett «ehrenwerter Spion» an.

Doch List und Betrug bilden kein solides Fundament für die internationalen Beziehungen. Schon François de Callières, ein Spitzendiplomat im Dienste Ludwig XIV. und ein stark beachteter Theoretiker der Diplomatie, meinte in seinem Buch De la manière de négocier, ein guter Unterhändler werde nie etwas Falsches versprechen. Betrug sei kein Zeichen der Schlauheit, sondern der Schwäche. Damit beweise ein Unterhändler, dass er zu wenig begabt sei, um sein Ziel mit korrekten Mitteln zu erreichen. Wer hintergangen werde, sinne immer auf Rache. Deshalb sei ein Erfolg, der auf Betrug basiere, nie solide. Was sollte ein Diplomat dann tun? Die Wahrheit sagen – vielleicht nicht immer die ganze, aber ja nie bewusst etwas Falsches.

Einer, der ganz ähnlich dachte, war Bismarck. Seine Gesprächspartner waren immer wieder überrascht, wie unverblümt sich der Reichskanzler äusserte. Er sagte direkt heraus, was andere nur durch die Blume anzudeuten wagten. Einmal soll er auf seine Direktheit angesprochen worden sein. Da habe er launig bemerkt, er erzähle den Diplomaten immer die Wahrheit; das sei überhaupt nicht gefährlich, denn diese glaubten alles – nur nicht, dass er die Wahrheit sage.

Eine weitere Eigenschaft, die ein Diplomat in hohem Mass besitzen sollte, ist Besonnenheit. Besonnenheit? Das tönt in diesen Trump-Jahren etwas altmodisch. Cool scheint vielmehr Spontaneität zu sein. Man zwitschert die eigene Meinung schon vor dem Frühstück heraus, bevor man sich eine Sache durch den Kopf gehen liess und mit andern besprochen hat. Doch das spontane Heraustrompeten der eigenen Meinung wird kaum Bestand haben. Die grossen Gestalten der Diplomatie waren selten impulsiv, aufbrausend und vorwitzig. Sie zeichneten sich vielmehr durch Ruhe und Bedächtigkeit aus. Sogar in atmosphärisch gereizter Stimmung liessen sie sich nicht zu Temperamentsausbrüchen hinreissen. Talleyrand war ein überlegener Menschenkenner. Er meisterte jede Lage und wusste sich immer ins rechte Licht zu rücken. Er gab jungen Diplomaten den Rat: Et surtout pas trop de zèle, sich ja nicht zu ereifern. Jeder erfahrene Unterhändler wird ihm beipflichten. Ein Diplomat sollte seinen Beruf lieben und sich voller Elan einsetzen, aber immer auch ein wenig Distanz wahren.

Besonnenheit geht einher mit ruhigem Auftreten. Wer sein Temperament verliert, mag Anlass zu guten Anekdoten geben, in der Sache jedoch vergibt er Punkte. Als der sowjetische Staats- und Parteichef Nikita Chruschtschow 1960 vor der Uno-Vollversammlung in einem Wutanfall einen Schuh auszog und aufs Pult hämmerte, ergötzte er die Delegierten und die Weltpresse, aber in der Sache gewann er rein nichts.

Eine andere mit der Besonnenheit einhergehende Eigenschaft ist Geduld. Diplomaten sollten viel davon haben, namentlich jene, die in multilateralen Verhandlungen sitzen. Jules Cambon, ein französischer Spitzendiplomat aus der Belle Epoque, meinte, in Verhandlungen sei es oft wie auf einem Segelschiff. Man müsse sich bei einer Flaute gedulden, bis endlich ein günstiger Wind einsetze, der das Schiff in den Hafen treibe.

Natürlich kann ein solches Verhalten auch nerven, vor allem ungeduldige Politiker. Lloyd George, der tatendurstige britische Premier, ärgerte sich an den Pariser Friedensverhandlungen nach dem Ersten Weltkrieg über die Einwände und Bedenken der Diplomaten in seiner Entourage dermassen, dass er spottete: «Man hat die Diplomaten nur erfunden, um Zeit zu vergeuden.» Seine Verhandlungspartner, der Amerikaner Wilson und der Franzose Clemenceau, pflichteten ihm gern bei. Auch sie glaubten, mit staatsmännischem Schwung alles in kürzester Zeit selbst richten zu können. Wie das Resultat zeigt, hätte etwas mehr Umsicht den Verträgen gut getan.

Als dritte Eigenschaft möchte ich den gesunden Menschenverstand erwähnen. Vielleicht sind einige erstaunt, dass ich nicht hohe Intelligenz anführe. Natürlich ist das auch wichtig. Aber das ausgeklügelte Zulassungssystem zum diplomatischen Dienst sollte eigentlich sicherstellen, dass ein Kandidat darüber verfügt. Es kommt indes noch ein anderer Grund hinzu. Der Diplomat bewegt sich in einem Umfeld, in dem es nicht um wissenschaftliche Perfektion, sondern um politischen Ausgleich geht. Häufig muss ein Diplomat verschiedene Sachen gegeneinander abwägen. Dabei kann er nicht eine juristisch einwandfreie Lösung, sondern nur einen tragfähigen Kompromiss nach dem Prinzip der Billigkeit anstreben. Für hochintelligente Menschen hat ein solches Vorgehen oft etwas Unbefriedigendes. Aber der Diplomat weiss, dass man in der politischen Sphäre das Vollkommene nie erreicht. Man bleibt immer im Bereich des Provisorischen. Deshalb ist Einsicht in das unter den gegebenen Umständen Mögliche gefragt. Das heisst, man braucht Augenmass, Vernunft, Urteilskraft, eben: Common Sense.

Jules Cambon, um nochmals diesen Franzosen von herausragender Statur anzuführen, meinte, es gebe nichts Widerwärtigeres als einen Menschen, dem es an bon sens mangle. Und bei einem Botschafter sei dies doppelt schlimm, mache doch die vernünftige Urteilskraft dessen ganze Persönlichkeit aus. Erinnert man sich an einige Friedensverhandlungen der jüngsten Zeit, etwa an die verschiedenen von der EU und der Uno vorgelegten Pläne zur Beendigung des Kriegs in Bosnien und Herzegowina, gewinnt man den Eindruck, so unrecht habe er nicht gehabt. Gesunder Menschenverstand der Chefunterhändler hätte zuweilen mehr genützt als der ganze Stab von Experten, mit dem sie sich umgaben.

Was ein Diplomat tut: berichten, verhandeln, repräsentieren

Über alle Zeiten hinweg verlangt man vom Diplomaten, dass er dreierlei kann: berichten, verhandeln und repräsentieren.

Zuerst zum Berichten: Ein Diplomat muss fähig sein, die Position seiner Regierung den Gesprächspartnern im Empfangsstaat genau zu übermitteln. Dasselbe gilt in umgekehrter Richtung für die Mitteilungen, die er in seinem Gastland erhält. Er muss nicht alles wortwörtlich weiterleiten. Aber er muss alle Elemente einer Botschaft in exakten Termini wiedergeben. Jungdiplomaten unterschätzen zuweilen diese Fähigkeit. Sie versuchen, sich brillant und geistreich auszudrücken. Doch eine diplomatische Depesche muss weder brillant noch geistreich, sie muss zuverlässig sein. In einem Text, in dem es auf die Exaktheit ankommt, ist es besser, immer das gleiche Wort zu wiederholen als auf Synonyme auszuweichen. Ein derart verfasster Bericht mag hölzern tönen. Aber so nisten sich keine Bedeutungsschattierungen ein, die Unsicherheit schaffen könnten.

Berühmte Diplomaten, auch solche, die sich selber durch eine gepflegte Feder auszeichneten, haben sich dezidiert gegen eine auf Eleganz bedachte Berichterstattung ausgesprochen. Bismarck schrieb über den preussischen Gesandten Graf Guido von Usedom, dieser sei ein angenehmer Feuilletonist, aber mit seinen Berichten könne man nichts anfangen. Er schildere nie den schlichten Sachverhalt, sondern breite seine eigenen Ansichten aus. Seine Berichte gestatteten einem nicht, sich ein eigenes Urteil zu bilden. Allerdings hätte Bismarck früher, als er noch Gesandter in St. Petersburg war, seinen eigenen Ansprüchen auch nicht genügt. In seinen Berichten geizte er keineswegs mit seiner eigenen Meinung und seinen Kommentaren – und war dann verdrossen, weil die Zentrale in Berlin nicht auf seine Ratschläge einging.

Sodann zum Verhandeln: Das Verhandeln ist zweifellos die nobelste und anspruchsvollste Tätigkeit der Diplomatie. Hier kommt die wahre Meisterschaft zum Vorschein. Auch verschafft diese Tätigkeit dem Berufsstand seine raison d’être. Ohne die Verteidigung der nationalen Interessen gäbe es die Diplomatie, wie wir sie kennen, nicht. Viele Unterhändler betrachten das Verhandeln als eine Kunst. Zu Recht. Aber das heisst auch, dass diese Fähigkeit nur bedingt lernbar ist. Letztlich prägt ein individueller Schliff, der aus dem Inneren einer Persönlichkeit stammt, den jeweiligen Verhandlungsstil.

Ein Teil indes ist handwerklich und somit erlernbar. Dazu gehören die Beherrschung von Verhandlungsmaterie und Verfahrensregeln. Vor jeder Verhandlung sollte man sich mit ihnen vertraut machen. Erfolgreiches Verhandeln hat auch viel mit Menschenkenntnis zu tun. Ein Unterhändler muss scharf beobachten und gut zuhören können. Der Earl von Malmesbury, ein britischer Botschafter am Hof von St. Petersburg, schrieb Ende des 18. Jahrhunderts: The first and best advice I can give a young man on entering the career, is to listen, not to talk – at least, not more than is necessary to induce others to talk. Der jordanische Aussenminister Marwan Muasher, der im nahöstlichen Friedensprozess eng mit dem amerikanischen Assistenzsekretär William Burns zusammenarbeitete, urteilte zu Beginn unseres Jahrhunderts ähnlich. Er bedachte seinen Verhandlungspartner mit folgendem Kompliment: »Burns ist der perfekte Diplomat: zurückhaltend, kenntnisreich, ein guter Zuhörer und ein kreativer Denker.»

Ein guter Diplomat geht auf die Argumente seiner Verhandlungspartner ein. Botschafter Edouard Brunner war ein gewiefter Unterhändler. In den Verhandlungen über Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (KSZE) vermittelte er mehrmals mit viel Geschick Kompromisse zwischen Ost und West. Auf seine wichtigsten Erfahrungen angesprochen, meinte er, er versuche in Verhandlungen nicht nur seine Position durchzusetzen, sondern auch seinem Partner Argumente zu liefern, die dieser verwenden könne, wenn er zu Hause den Vertragsentwurf rechtfertigen müsse. Damit bekräftigte er eine alte Weisheit: Ein Vertrag, der nicht beiden Seiten zum Vorteil gereicht, ist selten von Dauer. Denn ein einseitiger Vertrag – man denke an die Friedensverträge nach dem Ersten Weltkrieg – trägt schon den Keim des Verderbens in sich.

In schwierigen Verhandlungsmomenten ist Kreativität gefragt. Ein geschickter Unterhändler leiert nicht ein übers andere Mal seine Position herunter. Er hört den Partnern gut zu und geht auf deren Argumente ein. Dann zeigt sich, wie kreativ ein Diplomat ist. Er wird Kompromisse anbieten, die seine eigene Position zwar weitestgehend abdecken, aber auch Anregungen des Partners enthalten. Dadurch wird es für den Kontrahenten schwierig, ein Angebot abzuweisen – es sei denn, er nehme einen Gesichtsverlust in Kauf. Solche Kompromisse können aus neuen Ideen bestehen. Manchmal hilft jedoch schon ein einziges Wort oder eine Umstellung der Satzkonstruktion.

Ein Kabinettstück von nuancengeschärfter Diktion lieferte Metternich, als er den Deklarationsentwurf zur Heiligen Allianz korrigierte. Er strich nur wenige Wörter aus dem Text, den ihm Zar Alexander vorgelegt hatte. Dabei ging er mit grossem Fingerspitzengefühl vor. Jedenfalls versicherte ihm Alexander, die Änderungen lägen ganz auf seiner Linie. Mit einigen Federstrichen hatte Metternich indes die Erklärung von Grund auf verändert. Der Zar wollte die europäischen Herrscher auf christliche Werte verpflichten. Metternich machte daraus eine Erklärung zur gemeinsamen Bekämpfung der revolutionären Bewegungen in Europa. Er lieferte ein unübertroffenes Beispiel für diplomatisches Geschick, das kühlen Sachverstand mit meisterhafter Sprachbeherrschung vereint.

Ein anderes Kabinettstück lieferte Bismarck, als er die Emser Depesche umformulierte. König Wilhelm I. hatte in Bad Ems ein kurzes Gespräch mit dem französischen Botschafter, der ihn auf der Kurpromenade abgefangen hatte. Dieser verlangte einen verbindlichen Verzicht der Hohenzollern auf die Thronfolge in Spanien. Der König teilte ihm mit, dem sei so und er erwarte demnächst eine Bestätigung vom Oberhaupt des Hauses Hohenzollern-Sigmaringen. Der Botschafter bat, der König möge ihm, sobald die Nachricht eingetroffen sei, erneut eine Audienz gewähren. Kurz darauf liess ihm Wilhelm ausrichten, er hätte nun die Bestätigung erhalten und dem Botschafter nichts weiter zu sagen. Bismarck, der am Regierungssitz in Berlin sass, kürzte die Depesche, die er aus Ems erhalten hatte, und formulierte den Kernsatz so: «Seine Majestät, der König, hat es darauf abgelehnt, den französischen Botschafter nochmals zu empfangen, und demselben durch den Adjutanten vom Dienst sagen lassen, dass Seine Majestät dem Botschafter nichts weiter mitzuteilen habe.» Die ursprüngliche Version war so zu verstehen, dass der König der bereits abgegebenen Erklärung jetzt nichts beizufügen habe und deshalb den Botschafter nicht nochmals empfange. Die neue Version las sich jedoch so, als ob Wilhelm den Franzosen wegen dessen Impertinenz überhaupt nicht mehr empfangen würde. Bismarck übergab seine Depesche der Presse. Als man sie in Paris zu Gesicht bekam, war man entsetzt. Man erachtete die Audienzverweigerung als Affront. Napoleon III. glaubte, den Gesichtsverlust mit einer Kriegserklärung an Deutschland beantworten zu müssen.

Schliesslich zum Repräsentieren: Das gesellschaftliche Repräsentieren prägt das Bild von der Diplomatie in der Öffentlichkeit. Wining and dining is the soul of diplomacy, sagte schon der britische Aussenminister Lord Palmerston vor fast zweihundert Jahren. Neujahrsempfänge, Staatsbesuche, eskortierte Wagenkolonnen oder elegante Dinners erhalten mediale Aufmerksamkeit. Tatsächlich ist Repräsentieren ein wichtiger Teil der diplomatischen Tätigkeit. Es begleitet einen Diplomaten vom Anfang bis zum Ende seiner Laufbahn und wird mit jeder Stufe, die er erklimmt, wichtiger.

Viele meinen, Repräsentieren sei ein reines Vergnügen. Das kann es in der Tat sein, aber leicht ist es bei Weitem nicht immer. Oft gleicht die Repräsentation einem Minenfeld. An der Oberfläche sieht alles unproblematisch aus. Doch wehe bei einem falschen Tritt! Dann löst man eine Sprengladung aus. Aus Versehen eine Protokollperson nicht einladen, jemanden am Tisch falsch platzieren oder in einer Abendgesellschaft nicht den richtigen Ton finden – der Fauxpas lauert überall. Der Schaden, den man damit anrichtet, kann gross sein. Statt mit einer Einladung Kontakte zu vertiefen, kann man sie auch mit Missgeschick beschädigen. Im Jahr 1999 kam der Präsident Jiang Zemin in die Schweiz auf Staatsbesuch. Der Besuch verlief von Anfang an alles andere als geschmeidig. Protestaktionen vor dem Bundeshaus verärgerten das chinesische Staatsoberhaupt zutiefst. Wutentbrannt schnaubte er die damalige Bundespräsidentin Ruth Dreifuss an: «Sie haben einen guten Freund verloren.» Dann unterlief dem Protokollchef beim Staatsbankett noch das Malheur, dass er den Ehrengast an einen falschen Platz führte. Dieser musste, um zu seinem Gedeck zu gelangen, um die ganze Tafel gehen. Darüber war er dermassen aufgebracht, dass er das Bankett schnurstracks zu verlassen drohte.

Der Repräsentant eines republikanischen Staates sollte gediegen, aber nicht prunkvoll auftreten. Repräsentation darf nie Selbstzweck sein. Sie ist lediglich ein Mittel zur Vertretung der nationalen Interessen. Man kann damit zwischenstaatliche Beziehungen stärken, aber nicht erkaufen. Der letzte Botschafter des Schahs von Persien, Ardeshir Zahedi, gab opulente Empfänge in Washington. Die Hautevolee war hingerissen. Aber als er stürzte, verdankte es ihm niemand. Im Gegenteil. Im Nachhinein gereichte ihm seine prunkvolle Repräsentation zum Vorwurf. Die Verschwendung von Staatsgeldern musste als Beleg dafür herhalten, wie korrupt das alte iranische Regime gewesen sei.

Präzise Sprache oder Megafon-Diplomatie?

Die Sprache ist das Arbeitsinstrument des Diplomaten. Sein Beruf besteht aus zuhören, reden, lesen und schreiben. Ob ein Diplomat in leichter Konversation parliert oder einen Vertragstext redigiert, immer hat seine Tätigkeit mit Sprache zu tun. Deshalb muss er sich gut ausdrücken können. Nicht umsonst verlangten die Griechen von den Gesandten rhetorische Fähigkeiten, nicht umsonst wurde das Wort «Orator» noch in der Frühen Neuzeit anstelle von «Gesandter» gebraucht.

Hervorragende Diplomaten zeichneten sich zu allen Zeiten durch besondere Sprachmächtigkeit aus. Eine eindrückliche Anekdote wird von Bismarck überliefert. Ein ihm unbekannter Journalist übersetzte 1862 das französische Wort désarmer mit «abrüsten». Bisher verfügte das Deutsche als Pendant zum Französischen nur über das Wort «entwaffnen» – was den Beigeschmack einer aufgezwungenen Handlung hatte. Der preussische Gesandte in Paris, der Bismarck damals war, merkte sogleich, dass das neue Wort unbelastet von solchen Konnotationen war. Er gratulierte Paul Lindau und beschenkte ihn mit den Werken Friedrichs des Grossen.

Es ist nicht leicht, sich heutzutage einen Diplomaten mit einem derart feinen Sprachsensorium vorzustellen. In den sozialen Medien drückt man sich mit Vorliebe schrill aus, selbst in der Diplomatie, selbst auf höchster Ebene. Doch das wird keinen Bestand haben. Denn in den Verhandlungen ringt man immer noch um das einzelne Wort. Es macht einen Unterschied aus, wie man sich ausdrückt und welches Wort in einem Vertragstext steht. Deshalb muss die Diplomatensprache nach wie vor wahrhaftig, nüchtern und exakt sein. Schauen wir die drei Eigentümlichkeiten etwas näher an.

Ein weit verbreitetes Vorurteil will, dass ein guter Diplomat die Wahrheit in seinem Sinn verdrehe. Doch Wahrheitsverdrehungen zeugen nicht von diplomatischer Meisterschaft. Vielmehr beruhen sie auf krassen Fehlleistungen. Denn die Wahrhaftigkeit der Sprache ist der Diplomatie erstes Gebot. Ohne eine wahrheitsgetreue Sprache stellt sich kein Vertrauen ein. Und ohne Vertrauen lassen sich keine dauerhaften diplomatischen Beziehungen herstellen.

Das zweite Vorurteil ist etwas harmloser, dafür komplizierter. Diplomaten redeten, heisst es, belangloses Zeug daher. Gewiss, in den diplomatischen Noten verwendet man noch Floskeln, die barock klingen. Jede Note beginnt mit einer Höflichkeitsformel, etwa so: «Die Botschaft von X entbietet dem Aussenministerium von Y ihre Hochachtung und beehrt sich, ihm mitzuteilen, dass …». Und jede Note endet mit der Schlussformel: «Die Botschaft von X benutzt auch diesen Anlass, das Aussenministerium erneut ihrer ausgezeichneten Hochachtung zu versichern.» Doch das ist ein nebensächlicher Aspekt. Das Hauptproblem liegt woanders. Am besten unterscheidet man drei Dinge.

Erstens: Der viel belächelte Smalltalk auf Cocktailpartys gehört zum diplomatischen Geschäft. Der Austausch von nichtigen Artigkeiten wird in der Diplomatie wohl weiter getrieben als in anderen Berufen. Dieser Betrieb wird zu Recht kritisiert, wenn er zum Selbstzweck verkommt. Sein erster Zweck ist indes, ein Klima zu schaffen, das der Besprechung von ernsthafteren Angelegenheiten bekömmlich ist. Mancher Minister oder Geschäftsmann weiss es bei einem Besuch zu schätzen, wenn der Diplomat vor Ort in leichter Konversation bereits erste Kontakte geknüpft hat.

Zweitens: Einen Sachverhalt kann man in verschiedenen Varianten schildern, eher positiv, eher negativ oder neutral. Ein Diplomat hat berufsmässig eine Neigung, alles in einem heiteren Licht darzustellen. Er ist das Gegenteil von einem Versicherungsagenten. Dieser schildert seinen Kunden alle möglichen Gefahren und versucht, sie mit düsteren Projektionen zu einem Vertragsabschluss zu bewegen. In der Diplomatie dagegen sollte man nicht mit beängstigenden Worten Perspektiven verbauen. Etwas in einem günstigen Licht darstellen, ist nicht das Gleiche wie etwas schönreden.

Drittens: Wer einen Sachverhalt möglichst günstig darstellen will, wird nur zu gern das nicht aussprechen, was weniger angenehm ist. Das Unausgesprochene spielt aber in der Diplomatie eine wichtige Rolle. Was in einem Text steht, ist oft weniger wichtig als das, was gerade nicht drin steht. Ein Diplomat darf nie lügen, aber schweigen darf er.

Schliesslich muss die diplomatische Sprache exakt sein. Brillant hingegen ist sie selten. Die Brillanz, so unabdingbar im Essay, lenkt gern die Aufmerksamkeit auf sich selbst. Das mag in der Politästhetik seine Berechtigung haben, in der Diplomatie nicht. Die Diplomatensprache muss nüchtern sein. Sie sollte auch auf Superlative verzichten. Metternich meinte: Chaque superlatif est une erreur. Wer in Superlativen redet, schliesst Alternativen vorzeitig aus. Was, wenn doch noch etwas Besseres auftaucht? In Zeiten der Public Diplomacy ist es schwierig, einen exakten Sprachgebrauch zu pflegen. Dennoch sollte man von verbalen Kraftmeiereien absehen. Aufrüttelnde Adjektive in Medienmitteilungen sind nicht nur überflüssig, sie sind schädlich. Wenn jede Menschenrechtsverletzung «aufs Schärfste» verurteilt wird, kann der Eindruck entstehen, ein Aussenministerium, das lediglich «verurteilt», verurteile nicht mehr. Grelle Ausdrücke drängen den diplomatischen Sprachgebrauch auf jene Ebene ab, die der britische Aussenminister Lord Carrington Megafon-Diplomatie nannte.

Mit digitaler Diplomatie den alten Betrieb auffrischen?

Vor wenigen Jahren noch fragte man scherzhaft, was der Unterschied zwischen einem Diplomaten und einem Journalisten sei, um dann zu antworten: Ein Diplomat sagt nicht, was er weiss, und ein Journalist weiss nicht, was er sagt. Nicht einmal als amüsante Pointe ergibt diese Antwort heute Sinn. Denn nur allzu oft wirbt der Diplomat genauso um die Aufmerksamkeit der Öffentlichkeit wie der Journalist. Nicht selten ist die Medienkonferenz am Ende eines offiziellen Besuchs wichtiger als die aussenpolitischen Gespräche selbst.

Im Zeichen der demokratischen Öffnung kann es sich keine Regierung leisten, die Reaktionen der Öffentlichkeit zu vernachlässigen. Immer mehr kommt es vor, dass wichtige Entscheide nicht nur der Zustimmung der parlamentarischen Kammern, sondern auch der Stimmbürger bedürfen. Daher wendet sich die Diplomatie immer häufiger direkt an die Bürger. Dennoch darf man die Bedeutung der Public Diplomacy nicht überschätzen. Die Arbeitsbedingungen und das politische Umfeld haben sich gewiss fundamental geändert. Aber letztlich sind es immer noch die Regierungen, die in der Diplomatie das entscheidende Wort sprechen.

Und die Vertraulichkeit hat keineswegs ausgedient. Gelingt es nicht, eine Basis des Vertrauens zu schaffen, nützt alle Public Diplomacy wenig. Vertrauen aber erwirbt man immer noch am besten mit den Mitteln der klassischen Diplomatie – und nicht auf dem Marktplatz der Öffentlichkeit. Jules Cambon meinte, als vor einem Jahrhundert das Schlagwort von der «neuen Diplomatie» aufkam: «Neue Diplomatie, alte Diplomatie, das sind Wörter, denen in der Wirklichkeit nichts entspricht. Was sich zu ändern pflegt, sind die äusseren Umstände oder, wenn man so will, die Erscheinungsformen der Diplomatie. Der Kern jedoch bleibt sich gleich, weil sich die menschliche Natur nicht ändert.»

Diese Feststellung trifft auch auf die E-Diplomacy oder die digitale Diplomatie zu. Kein Zweifel, mit der Digitalisierung bleibt kein Stein auf dem andern. Das Internet hat die Informationsbeschaffung, die Bearbeitung der konsularischen Angelegenheiten und den internationalen Verhandlungsstil gründlich umgestaltet. Auch die sozialen Medien wie Twitter, Facebook oder YouTube breiten sich mit rasanter Geschwindigkeit in der Diplomatie aus. Über 90 Prozent aller Staaten sollen ein Twitter-Profil besitzen, die meisten Staatschefs auch. Jene, die wie Angela Merkel kein soziales Medienkonto haben, kann man an einer Hand abzählen. Unter den mächtigen G-7-Führern soll sie die einzige sein.

Und doch: Was soll es, wenn selbst ein so erfahrener Staatsmann wie der Schwede Carl Bildt 2012 vom World Economic Forum twitterte: Looking forward to World Food Program dinner tonight. Global hunger is an urgent issue! #davos? Den Welthunger in einem Atemzug mit der Vorfreude auf ein exklusives Essen zu erwähnen, ist nicht nach jedermanns Geschmack. Churchill hat die Fragwürdigkeit von gewissen Verbalisierungen wohl richtig erkannt, als er meinte: «Ein wahrer Diplomat ist eine Mann, der zweimal überlegt, bevor er nichts sagt.» In den sozialen Medien hat sich diese Weisheit ins Gegenteil verkehrt. Man bekommt den Eindruck, viele zwitschern zweimal, bevor sie sich etwas überlegen.

Der Gewinn aus den sozialen Medien dürfte für die Diplomatie eher gering ausfallen. In Einzelfällen mögen Posts die traditionelle Diplomatie beflügeln und eine ungeahnte Anzahl neuer Adressaten erfassen. Zu mehr dürfte es nicht reichen. Denn die E-Diplomatie 2.0 strebt nicht einen echten Dialog mit gleichberechtigten Partnern an. Sie ist mehr darauf bedacht, die Adressaten zu beeinflussen, also Propaganda zu betreiben. Somit dürfte nicht die diplomatische Verständigung, sondern der propagandistische Einsatz zunehmen. Alles Propagandistische ruft aber mit der Zeit unweigerlich Gegenreaktionen hervor. Auf die Länge zählt nicht die Lautstärke, sondern die Wahrhaftigkeit des Wortes.

Selbstloser und weniger selbstloser Einsatz für andere Staaten

Der Hauptzweck der Diplomatie besteht seit Urzeiten darin, die nationalen Interessen mit friedlichen Mitteln zu vertreten. Ein Staat kann aber mitunter seine Diplomatie auch für etwas einsetzen, das nicht in erster Linie in nationalem Eigennutz liegt, sondern im Interesse von anderen Staaten oder des Weltfriedens schlechthin. Man kann das Drittparteiendiplomatie nennen. Sie bildet neben der bilateralen und der multilateralen Diplomatie einen dritten Zweig mit eigenen Charakteristika. Die diplomatische Intervention eines Drittstaats erfolgt auf ausdrücklichen Wunsch oder im Einverständnis mit den in einen Konflikt involvierten Parteien. Ohne deren Genehmigung würde es sich um eine verbotene Einmischung in die inneren Angelegenheiten eines anderen souveränen Staates handeln.

Ein Streit zwischen zwei Staaten wird üblicherweise in direkten Verhandlungen beigelegt. Aber manchmal geht das nicht. Die Konflikte sind von solcher Intensität, dass sie die Hilfe eines Dritten benötigen. Um derartige Streitfälle besser bewältigen zu können, haben die Staaten verschiedene völkerrechtliche Verfahren entwickelt. Auf den Haager Friedenskonferenzen von 1899 und 1907 vereinbarte man, wie die Guten Dienste, die Vermittlung, die internationalen Untersuchungskommissionen und die Schiedssprechung (Vergleich und Schiedsverfahren) auszuführen seien. Zudem errichtete man damals den Ständigen Schiedshof in Den Haag. Diese Institution existiert bis heute für zwischenstaatliche Streitfälle – nicht hingegen für die private Schiedsgerichtsbarkeit, die zur Lösung von wirtschaftlichen Streitfällen oft angerufen wird.

Auch die Uno erachtet die friedliche Streitbeilegung als einen Kernbestand des Weltfriedens. In der Charta verpflichtet sie die Mitglieder gleich an erster Stelle in Art. 1.1, die Streitigkeiten mit friedlichen Mitteln beizulegen. Die Realität freilich hinkt der hehren Absicht weit hinterher. Die souveränen Staaten sträuben sich meistens gegen solche Verfahren. So sind denn die positiven Beispiele eher die Ausnahme als die Regel.

Zuweilen erfolgt eine Intervention auch in Zusammenarbeit mit einer NGO. Besonders delikate Missionen, in denen sich ein Staat nicht direkt exponieren will, werden manchmal auch an nicht-staatliche Unterhändler übertragen. Man spricht dann von Track-II-Verhandlungen. Diese Akteure handeln nicht in Eigenregie. Sie dienen den staatlichen Verhandlungen (Track-I) zu. Der Staat tritt wieder selber auf die Bühne, sobald die riskanten Partien gemeistert sind. So fädelten Private die ersten Gespräche zwischen Palästinensern und Israelis ein, die in den 1990er Jahren zu den Osloer-Abkommen führten. Ein norwegischer Soziologe stellte einen Kontakt zwischen einem Professor der Universität Haifa und einem PLO-Repräsentanten her. Dann lud er die beiden zu Gesprächen nach Norwegen ein. Ab dem sechsten Treffen gesellte sich mit Uri Savir ein Vertreter der israelischen Regierung hinzu. Schliesslich wurde der ausgehandelte Text auf die offizielle Schiene gebracht und am 13. September 1993 in Washington von Jassir Arafat und Yitzhak Rabin unterzeichnet.

In der Praxis lässt sich nicht immer klar zwischen den verschiedenen Arten von Streitbeilegung unterscheiden. Am wenigsten Mühe bereitet es, den Bereich einer internationalen Untersuchung oder eines Fact Findings zu umreissen. Die Aufgabe einer Kommission besteht darin, einen Sachverhalt unparteiisch und gewissenhaft aufzuklären. Der Auftrag beschränkt sich auf die Klärung der Faktenlage. Die Kommission unterbreitet selbst keine Lösungsvorschläge. Der Bericht bildet höchstens die Vorstufe dazu. Die Kommission kann ihre Arbeit nur aufnehmen, wenn die betroffenen Staaten damit einverstanden sind.

Eine Untersuchung, die viel Aufmerksamkeit und rundum Anerkennung gefunden hat, ist die vom EU-Rat eingesetzte «Unabhängige internationale Fact-Finding-Mission über den Konflikt in Georgien», geleitet von der Schweizer Botschafterin Heidi Tagliavini. Sogar die betroffenen Staaten Russland und Georgien lobten die Seriosität des 2009 abgelieferten Berichts, auch wenn die Kommission zum Schluss kam, beide Seiten hätten die Eskalation des Konflikts zu verantworten. Allerdings pflückte jede Seite jene Passagen heraus, die ihr genehm waren, während keine den kritischen Bemerkungen etwas abzugewinnen vermochte.

Die völkerrechtlichen Unterscheidungen zwischen den verschiedenen Arten von friedlicher Streitbeilegung werden heute oft missachtet. Vor allem der Begriff der Mediation wird inflationär gebraucht. Auch hat sich ein neuer Begriff eingeschlichen. Häufig spricht man von Facilitation, wenn man im Grunde die Guten Dienste meint. Nach dem Kalten Krieg nahm ausserdem die zivile Friedensförderung einen grossen Aufschwung. Mit Spezialisten wie Wahlbeobachtern, Polizeiberatern, Verfassungsexperten, Zollexperten oder Mediatoren sucht man krisengeschüttelten Staaten beizustehen.

Zwischen den Guten Diensten und der Vermittlung gibt es einen grossen Unterschied. Der Staat, der die Guten Dienste erbringt – üblicherweise ein unparteiischer Staat –, nimmt selbst an den Verhandlungen nicht teil. Er stellt nur sein Know-how und die Infrastruktur zur Verfügung. Das allerdings kann zuweilen auch recht anspruchsvoll sein.

Ein klassischer Fall sind die von der Schweiz ermöglichten Verhandlungen zwischen der französischen Regierung und der algerischen Nationalen Befreiungsfront. Mit den Verträgen von Evian (1962) führten diese zur Unabhängigkeit Algeriens von Frankreich. Zuerst versuchten die Konfliktparteien den Krieg, der über 300 000 Tote gefordert hat, in direktem Kontakt zu beenden. Doch sie scheiterten. Da fragte ein Emissär der algerischen Exilregierung die Schweiz an, ob sie erneut Kontakte zur Regierung von General Charles de Gaulle herstellen könnte. Bern tat dies in aller Verschwiegenheit und agierte hernach im Hintergrund. Nach 18 Monaten schwierigster Verhandlungen konnten die Verträge unterzeichnet und ein achtjähriger Krieg beendet werden. Zu den diskreten Dienstleistungen gehörte vieles. Unter anderem brachten Schweizer Betreuer die algerischen Delegierten, die aus Furcht vor Abhörungen nicht in Frankreich, wo die Verhandlungen stattfanden, nächtigen wollten, jeweils abends in die Schweiz. Zudem mussten sie die Algerier aus Sicherheitsgründen und um sie vor der Presse abzuschirmen, an ständig wechselnden Orten unterbringen. Das war zumal in den kleinen Ortschaften des Waadtländer Juras keine leichte Aufgabe.

Zu den Guten Diensten zählt man auch die Schutzmacht-Mandate. Wenn zwei Staaten die diplomatischen Beziehungen abbrechen, was vorwiegend im Krieg der Fall ist, betrauen sie meistens einen Drittstaat mit der Wahrnehmung ihrer dringlichsten Interessen, beispielsweise des Schutzes ihrer noch vor Ort verbliebenen Staatsangehörigen oder ihrer Gebäude. Jeder Staat kann als Schutzmacht amten. Aber im Allgemeinen werden kleinere Staaten bevorzugt. Der Schweiz wurden wegen ihrer traditionellen Neutralitätspolitik im Laufe der Geschichte besonders viele Mandate übertragen. Auf dem Höhepunkt im Zweiten Weltkrieg waren es 219 Mandate für 35 Staaten, heute sind es noch deren sechs. Die Vertretung der amerikanischen Interessen im Iran ist mit Abstand das wichtigste Mandat.

Zieht man für Gute Dienste kleinere Staaten vor, so ist es für die Mediation gerade umgekehrt. Ein Vermittler greift selbst mit eigenen Vorschlägen in die Verhandlungen ein. Deshalb ist die Mediation bei Grossmächten oder bedeutenden internationalen Organisationen besser aufgehoben. Nur diese können ihre Vorschläge mit dem nötigen politischen Nachdruck vorbringen und auch bei der Durchsetzung Druck auf widerspenstige Vertragspartner ausüben.

Das klassische Beispiel einer Grossmacht-Mediation liefern die Vereinigten Staaten im Nahen Osten. Seit Jahrzehnten versuchen sie sich als Vermittler zwischen Israel und den arabischen Nachbarn. Ohne sie läuft, wie der ehemalige israelische Aussenminister Shlomo Ben-Ami meint, gar nichts – und mit ihnen, könnte ein Zyniker einwenden, auch nicht viel. Jedenfalls bekundet selbst Washington Mühe, seine Vorschläge durchzusetzen. Etwas besser sieht die Bilanz für die EU auf dem Balkan aus. Sie vermittelte schon mehrmals bei Konflikten. Da alle Staaten der Region der EU beitreten möchten, verfügt sie über einen besonders starken Hebel. Nach dem Prinzip von Zuckerbrot und Peitsche kann sie Fortschritte belohnen und Rückschritte bestrafen.

Wie schwierig die Vermittlung für einen Kleinstaat ist, musste die Schweiz wiederholt erfahren. So auch in ihren Bemühungen, diplomatische Beziehungen zwischen der Türkei und Armenien herzustellen. Staatssekretär Michael Ambühl vermittelte vor einem Jahrzehnt erfolgreich zwischen den verfeindeten Staaten. Im Oktober 2009 unterzeichneten der türkische und der armenische Aussenminister in Zürich zwei Protokolle, eines zur Aufnahme von diplomatischen Beziehungen und eines zur bilateralen Zusammenarbeit; das letztere sah auch eine Untersuchung der Verbrechen an den Armeniern durch eine Kommission von Historikern vor. In einem schier aussichtslosen Konflikt schien man – nicht zuletzt dank Intervention von Aussenministerin Hillary Clinton – auf die Zielgerade einzuschwenken. Doch dann kam die Enttäuschung. Keines der beiden Parlamente ratifizierte die Abkommen, und so bleiben diese wohl Makulatur. Die Schweiz konnte eben weder mit dem Entzug von milliardenschwerer Unterstützung drohen noch mit dem EU-Zaunpfahl winken.

Im kleineren Rahmen kann die Schweiz indes durchaus erfolgreich vermitteln. Im November 2011 gelang es ihr beispielsweise mit kreativen Vorschlägen, Georgien und Russland zu einem Abkommen zu bewegen, das die Zollverwaltung und den Handelsverkehr zwischen den beiden verfeindeten Staaten regelte. Dank dieser Übereinkunft war Georgien bereit, seinen jahrelangen Widerstand gegen einen Beitritt Russlands zur Welthandelsorganisation zu beenden, und Russland konnte in die WTO aufgenommen werden.

Um einer Mediation mehr Gewicht zu verleihen, kommt es immer häufiger vor, dass sich verschiedene Akteure zusammentun. In solchen Konsortien überträgt man den Vorsitz gern dem Vertreter eines kleineren Landes, damit nicht ein mächtiger Staat mit seinen etwaigen Eigeninteressen das Geschehen dominieren kann. So auch in der OSZE, die zur Bewältigung der Ukraine-Krise eine trilaterale Kontaktgruppe eingesetzt hat, die aus der OSZE selbst sowie der Ukraine und Russland besteht. Botschafter Toni Frisch, der die humanitäre Arbeitsgruppe koordiniert, gelang es Ende 2017 nach dreijährigen Verhandlungen, einen Austausch von 380 Kriegsgefangenen zwischen der Ukraine und den Rebellenrepubliken im Osten zu arrangieren. Doch dazu bedurfte es wiederholt des Drucks von Frankreich und Deutschland, die im sogenannten Normandie-Format den Minsker Friedensprozess begleiten.

Mediation ist eine noble Sache. Sie will Frieden stiften. Schon im Neuen Testament heisst es: «Selig sind die Friedensstifter, denn sie werden Söhne Gottes heissen.» Aber es gibt ein Problem: Das Angebot an Mediatoren ist weit grösser als die Nachfrage. Das ist hauptsächlich auf zwei Gründe zurückzuführen: Erstens ist die Mediation bei denen, die ihrer bedürfen, unbeliebt. Solang ein Funke Hoffnung besteht, dass man einen Konflikt aus eigener Kraft lösen kann, hält man sich eine Mediation vom Hals. Der zweite Grund besteht darin, dass zu viele sich als Mediatoren berufen fühlen.

Margaret Thatcher beschreibt in ihren Memoiren, wie sie sich im Falklandkrieg (1982) mehrerer Vermittlungsversuche – vom amerikanischen Aussenminister Alexander Haig, vom Uno-Generalsekretär Perez de Cuellar, von Mexiko, Peru und anderen mehr, auch der Schweiz – erwehren musste. Das sei fast, meinte sie, mühsamer gewesen, als den Krieg zu gewinnen: In a crisis of this kind one finds any number of people lining up to act as mediators, some motivated by nothing more than a desire to cut a figure on the world stage.

Das Überangebot an Vermittlern ist seither nicht geschwunden. Es hat sich sogar noch vergrössert. Im mediationsfreundlichen Klima nach dem Kalten Krieg bauten viele Staaten, internationale Organisationen und NGOs ihre Kapazitäten aus. Die Anzahl der Akteure nahm zu, der Wettbewerb um die Vermittlungsmandate hat sich verschärft. Ist die friedliche Konfliktbewältigung dazu im Gleichschritt gewachsen? Wenn man auf die offiziellen Verlautbarungen aus den Aussenministerien abstellt, könnte man es meinen. Wirft man jedoch einen Blick auf die Weltlage, muss man es bezweifeln. Es gibt die nachweisbaren Erfolge, aber auch die eklatanten Misserfolge. Und dann gibt es die vielen Fälle, die irgendwo dazwischenliegen. Das ist ernüchternd. Dennoch: Wo es um den Frieden geht, darf nicht die Statistik das letzte Wort haben. Der redliche Einsatz für den Frieden muss obsiegen. Für einmal trifft die abgedroschene Behauptung zu: Dazu gibt es keine Alternative.

Die Zukunft des diplomatischen Dienstes

Die Vorstellung vom idealen Diplomaten unterlag im Lauf der Zeit verschiedenen Paradigmenwechseln. Der letzte vollzog sich, als das republikanische Frankreich Mitte des 19. Jahrhunderts begann, die Adelssprösslinge durch Absolventen der Eliteschulen zu ersetzen. Einiges deutet darauf hin, dass wir vor einem neuen Wechsel stehen.

Dieses Mal geht es um das Ende des diplomatischen Dienstes. Der Verwaltungszweig mit eigenen Anforderungen, wie wir ihn in fast allen Ländern kennen, könnte in der allgemeinen Verwaltung aufgehen. Dieses Modell, nennen wir es «Modell der kurzen Leine», wird sich durchsetzen, wenn der Konzentrationsprozess an den Zentralen voranschreitet, immer mehr Dossiers direkt von der Zentrale aus bearbeitet und wichtige Posten auf den Missionen mit Fachpersonal besetzt werden. Den Karrierediplomaten verblieben dann noch vornehmlich Repräsentationsaufgaben. Schon bald dürfte der Zeitpunkt kommen, wo man sich fragen muss: Wozu bedarf es noch eines diplomatischen Dienstes mit eigenen Zulassungskriterien und einer zusätzlichen Ausbildung, wenn es die allgemeine Verwaltung auch richten kann? Und weshalb sollen junge Akademiker in einem Aufnahmeverfahren noch eine Zusatzhürde nehmen, wenn sie über die allgemeine Verwaltung ebenso gut in die Diplomatie einsteigen können?

Man könnte sich indes auch ein anderes Modell mit grösseren Entscheidungskompetenzen und mehr unternehmerischem Denken auf den Botschaften vorstellen, ein «Modell der langen Leine». Es lässt sich vom Prinzip der Subsidiarität inspirieren. Ansätze dazu bestehen in einigen Ländern mit Zielvereinbarungen zwischen Zentrale und Aussenposten. Diese liessen sich, ohne die Weisungsbefugnis der Zentrale infrage zu stellen, ausbauen, indem die spezifischen Ortskenntnisse der Diplomaten stärker ausgeschöpft werden. Die Botschaften dürften ja am besten wissen, wie man die nationalen Interessen in ihrem jeweiligen Residenzland wirkungsvoll umsetzt.

Damit dieses Modell sich durchsetzen kann, wäre freilich eine Trendwende nötig: weg von zentralistischen, hin zu mehr dezentralen Entscheidungsabläufen. Ob das geschehen wird, ist fraglich. Solches läuft dem Zeitgeist zuwider. Sicher ist somit, dass es auch in Zukunft eine Diplomatie geben wird. Denn diese bleibt, solange Staaten existieren. Und dass diese verschwinden, darauf deutet nichts hin. Offen dagegen ist, wer die Aussenpolitik von Nationalstaaten ausführen wird, Karrierediplomaten wie bisher oder einfach fähige Köpfe aus der allgemeinen Verwaltung. Das Fazit: Die Diplomatie bleibt, der diplomatische Dienst nicht unbedingt.

Glossar

Acte de présence: Teilnahme an einer Veranstaltung einzig aus Gründen der Höflichkeit.

Ad-hoc-Mission: Eine → Sondermission, eine zeitlich befristete Mission aus besonderem Anlass – im Gegensatz zu einer ständigen Mission.

Agrément: Das Einverständnis, das ein → Empfangsstaat erteilt, bevor ein Staat einen neuen → Missionschef entsenden kann.

Akkreditierung: Ein vierstufiges Verfahren, das zur offiziellen Aufnahme der dienstlichen Tätigkeit eines → Missionschefs im → Empfangsstaat führt. Zuerst designiert der → Entsendestaat den Kandidaten, dann holt er vertraulich die Zustimmung, das → Agrément, des Empfangsstaats ein, hernach wird der Missionschef ernannt und mit einem vom Staatsoberhaupt unterzeichneten → Beglaubigungsschreiben ausgestattet, das der neue Missionschef schliesslich in einer feierlichen Zeremonie dem Staatsoberhaupt des Empfangsstaats überreicht.

Attaché: 1. Bezeichnung für die unterste Stufe der diplomatischen Laufbahn; 2. Bezeichnung für spezialisierte höhere Mitarbeiter auf einer diplomatischen → Vertretung, die üblicherweise aus einem anderen Ministerium als dem Aussenministerium stammen, zum Beispiel Verteidigungs-, Kultur- oder Wissenschaftsattaché.

Back Channel: Eine Kommunikationslinie zwischen Verhandlungspartnern, die die üblichen diplomatischen Kanäle umgeht.

Beglaubigungsschreiben oder lettres de créance: Ein vom Staatsoberhaupt unterzeichnetes Schreiben, das den → Empfangsstaat über die Person des → Missionschefs, den Zweck seiner Mission und den Umfang seiner Zuständigkeit informiert. Der Missionschef übergibt das Schreiben in einer förmlichen Zeremonie dem Staatsoberhaupt des Empfangsstaats.

Bilateral: Betrifft die Beziehungen zwischen zwei Staaten, im Gegensatz zu multilateral oder → unilateral.

Botschaft: Eine bilaterale Mission nennt man Botschaft. Sie wird von einem Botschafter geleitet. Er trägt die Gesamtverantwortung für alle diplomatischen und konsularischen Posten im Staat, in dem er akkreditiert ist. Voraussetzung für die Errichtung einer Botschaft ist die Existenz von diplomatischen Beziehungen.

Botschafterin: Eine Frau, die den Botschaftertitel trägt. Frau Botschafter: die Gemahlin eines Botschafters.

Botschaftsrat, Botschaftssekretär: Mitarbeiter einer Botschaft, hierarchisch abgestuft und in Klassen unterteilt, z.B. Botschaftsrat I. Klasse und II. Klasse, Erster Botschaftssekretär, Zweiter oder Dritter Botschaftssekretär.

Chargé d’affaires oder Geschäftsträger: Mitarbeiter einer Mission, der während der Abwesenheit eines → Missionschefs oder während einer Vakanz als Verweser amtet.

Delegierter: Bezeichnet in der Diplomatie eine Person, die von der Regierung ermächtigt ist, sie an einer internationalen Konferenz zu vertreten.

Demarche: Offizielle Vorsprache eines → Diplomaten beim akkreditierten Staat.

Diplomat: Eine Person, die einen Staat offiziell bei einem anderen Staat oder einer internationalen Organisation vertritt.

Diplomatischer Schutz: Intervention eines Staates zugunsten von Staatsangehörigen (natürliche oder juristische Personen), denen ein anderer Staat durch einen Verstoss gegen das Völkerrecht Schaden zugefügt hat; siehe auch → Konsularischer Schutz.

Diplomatisches Kuriergepäck: Versiegelter Sack, in dem die Post zwischen dem Aussenministerium und den → Vertretungen überbracht wird.

Emissär: → Sondergesandter

Empfangsstaat: Der Staat, bei dem ein → Diplomat akkreditiert ist.

Entsendestaat: Der Staat, in dessen Namen ein → Diplomat seine Tätigkeit ausübt.

Extraterritorial oder exterritorial: Ausserhalb der Rechtshoheit jenes Staates, der das Territorium umgibt, gelegen, z.B. ein Botschaftsgelände.

Gesandter: Bezeichnete früher den → Missionschef von mittleren und kleineren Staaten; heute trägt meistens der Stellvertreter des Missionschefs auf grösseren Posten diesen Titel. In der Schweizer Diplomatie wird der Titel nicht gebraucht; stattdessen spricht man von «Minister».

Gesandtschaft: → Legation.

Geschäftsträger: → Chargé d’affaires.

Honorarkonsul: Ein ehrenamtlich ernannter Konsul, oft mit beschränkten Kompetenzen, häufig ein Staatsangehöriger des → Empfangsstaats.

Immatrikulieren: Bedeutet im diplomatischen Sprachgebrauch, dass sich ein Staatsangehöriger im Ausland auf der → Botschaft oder einem → Konsulat seines Landes einschreibt.

Immunität: Die diplomatische Immunität bedeutet den Schutz des → Diplomaten vor strafrechtlicher, zivilrechtlicher und administrativer Verfolgung im → Empfangsstaat.

Konsularischer Schutz: Die Wahrnehmung des Schutzes der eigenen Staatsangehörigen. Im Gegensatz zum diplomatischen Schutz macht der → Entsendestaat jedoch nicht sein eigenes Recht geltend und verlangt keinen Schadenersatz für eine völkerrechtliche Verletzung.

Konsulat: Es ist vornehmlich zuständig für die Pflege der Beziehungen zu den Regionalbehörden im Amtsbezirk – auch Konsularsprengel genannt – und die Betreuung der eigenen Staatsangehörigen. Das Konsulat wird von einem Postenchef geleitet, der je nach Klasse (Generalkonsulat, Konsulat) Generalkonsul oder Konsul ist. Pro Land kann es mehrere Generalkonsulate oder Konsulate geben. Die konsularischen → Vertretungen unterstehen der für den → Empfangsstaat zuständigen → Botschaft. Neben den Berufskonsuln gibt es auch → Honorarkonsuln.

Legation oder Gesandtschaft: Diese Form der diplomatischen → Vertretung kommt heute kaum noch vor. So bezeichneten sich früher die Missionen der mittleren und kleineren Staaten. Heute sind aber überall die Legationen zu → Botschaften aufgewertet. Die Schweiz nahm die Umstufung Mitte des 20. Jahrhunderts vor.

Legationsrat, Legationssekretär: Früher Mitarbeiter einer → Legation; entspricht heute dem → Botschaftsrat oder Botschaftssekretär. In Deutschland wird die Bezeichnung Legationsrat jedoch noch innerhalb der Laufbahn im Auswärtigen Amt gebraucht.

Mission: Eine ständige → Vertretung bei einem anderen Staat oder einer internationalen Organisation. Pro Land gibt es nur eine bilaterale Mission, es kann aber mehrere Missionen bei internationalen Organisationen am gleichen Ort geben, z.B. in Paris bei der OECD und der UNESCO, plus die bilaterale Mission für Frankreich.

Missionschef: Leiter einer bilateralen oder multilateralen → Vertretung, also einer Botschaft oder einer ständigen Vertretung bei einer internationalen Organisation.

Note: Ein sehr förmliches, nicht signiertes, sondern nur paraphiertes, in der dritten Person abgefasstes und mit Eingangs- und Schlussformeln versehenes Schriftstück.

Nuntiatur: Bezeichnung für eine Botschaft des Heiligen Stuhls.

Nuntius: Bezeichnung für den Botschafter des Heiligen Stuhls.

Paraphierung: Ein ausgehandelter Text wird von den Unterhändlern meistens paraphiert, das heisst mit den Initialen versehen. Das Anbringen einer Paraphe bedeutet lediglich, dass die Unterhändler die Authentizität des Textes verbürgen. Eine paraphierte Vereinbarung hat noch keine rechtsverbindliche Wirkung.

Persona non grata: Ein → Empfangsstaat kann einen → Diplomaten, ohne Gründe zu nennen, zur Persona non grata erklären. In diesem Fall muss der → Entsendestaat den Diplomaten zurückziehen.

Protokoll: Dieses Wort hat verschiedene Bedeutungen. 1. Die Regeln für korrekte Umgangsformen. 2. Die Organisationseinheit in einer Verwaltung, die für das Zeremoniell und die korrekte Anwendung der Umgangsformen zuständig ist. 3. Ein Zusatzabkommen zu einem bereits bestehenden Vertrag. 4. Die Niederschrift eines Sitzungsverlaufs.

Rangfolge: Die protokollarische Reihenfolge bei zeremoniellen Anlässen gemäss den vom Wiener Kongress erstellten Kriterien.

Ratifizierung: Ein bedeutsamer völkerrechtlicher Vertrag tritt üblicherweise erst nach der Ratifizierung in Kraft. Diese bildet den verbindlichen Abschluss in einem dreistufigen Verfahren. Mit der Genehmigung durch das Staatsoberhaupt oder das Parlament wird ein Staat Vertragspartei. Vorausgegangen sind: erstens die → Paraphierung des Dokumentes durch die Unterhändler, zweitens die → Unterzeichnung des → Vertrags durch den bevollmächtigten → Diplomaten oder eine andere ermächtigte Person. In der Schweiz stimmt die Bundesversammlung der Ratifizierung von Verträgen zu, in Deutschland und Österreich der Bundespräsident, nachdem die erforderliche Genehmigung durch das Parlament erfolgt ist.

Residenz: Die Wohnung des Postenchefs; kann ein Haus, ein Appartement oder ein Hotelzimmer sein.

Schutzmacht: Nach Abbruch der diplomatischen Beziehungen zwischen zwei Staaten kann ein Drittstaat, sofern beide Parteien zustimmen, die Interessen eines Staats am anderen Ort vertreten.

Sondergesandter: Ein von der Regierung ernannter → Diplomat für eine besondere und zeitlich befristete Aufgabe, meistens ohne → Residenz im Ausland. Wird manchmal auch → Emissär genannt.

Sondermission: Eine zeitlich befristete und für einen bestimmten Auftrag eingesetzte → Mission.

Übereinkommen oder Konvention: Bezeichnung für eine multilaterale Vereinbarung, die im Rahmen einer internationalen Organisation ausgearbeitet wurde.

Unfreundlicher Akt: Mit diesem Ausdruck teilt ein Staat einem andern mit, dass er eine Tat als derart gravierend erachtet, dass diese den Abbruch der diplomatischen Beziehungen nach sich ziehen könnte.

Unilateral: Ein Staat handelt einseitig, ohne sich mit einem anderen oder mehreren abzusprechen.

Unterzeichnung: Sie erfolgt durch die Bevollmächtigten am Ende von Vertragsverhandlungen und verpflichtet den Staat, sich nach Treu und Glauben im Sinne des → Vertrags zu verhalten. Sofern eine → Ratifizierung vorgesehen ist, tritt der Vertrag jedoch erst mit dieser in Kraft.

Vertrag: Ein völkerrechtlicher Vertrag ist eine in Schriftform geschlossene Vereinbarung zwischen Staaten oder zwischen Staaten und internationalen Organisationen. In der Praxis kommen verschiedene Bezeichnungen vor, die aber völkerrechtlich keinen Unterschied begründen. So spricht man neben der allgemeinsten Form, dem Vertrag, auch von Abkommen, Übereinkommen, Vereinbarung, Protokoll, Konvention, Pakt, Charta, Deklaration oder Notenaustausch.

Vertretung: Allgemeinste Bezeichnung für diplomatische und konsularische Posten im Ausland. Alle Posten zusammen bilden das Vertretungsnetz eines Landes.

Vollmacht oder Bevollmächtigung oder pleins pouvoirs: Ein normalerweise vom Staatsoberhaupt oder vom Aussenminister ausgestelltes Dokument, das einen → Diplomaten ermächtigt, völkerrechtliche Verträge zu unterzeichnen. Vor der → Unterzeichnung muss der Diplomat seine Vollmacht vorweisen.

Ausgewählte Literatur

Berridge, G.R.: Diplomacy. Theory and Practice. Basingstoke and New York. 2015 [1995].

Conze, Eckart: Das Auswärtige Amt. Vom Kaiserreich bis zur Gegenwart. München 2013.

Cooper, Andrew F. et al. (eds.): The Oxford Handbook of Modern Diplomacy. Oxford 2013.

Gerbore, Pietro: Formen und Stile der Diplomatie. Hamburg 1964.

Keller, Florian: Botschafterporträts. Schweizer Botschafter in den «Zentren der Macht» zwischen 1945 und 1975. Zürich 2017.

Hamilton, Keith and Richard Langhorne: The Practice of Diplomacy. London and New York 2011 [1995].

Lequesne, Christian: Ethnographie du Quai d’Orsay. Les pratiques des diplomates français. Paris 2017.

Nicolson, Harold Sir: Diplomacy. London 1939.

Roberts, Ivor Sir (Hg.): Satow’s Diplomatic Practice. London 2016 [1917].

Widmer, Paul: Diplomatie. Ein Handbuch. Zürich 2018 [2014].

Widmer, Paul: Schweizer Aussenpolitik und Diplomatie. Zürich 2014 [2003].

Wohlan, Martina: Das diplomatische Protokoll im Wandel. Tübingen 2014.

Der vorliegende Essay nimmt Gedanken auf und führt Beobachtungen weiter, wie sie der Verfasser auch in seiner Schrift «Diplomatie. Ein Handbuch» (2014) entwickelt hat.

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2017

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